Politische Innovation und Verfassungsreform - Badac

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Gesellschaft, mit der wachsenden Komplexität der anstehenden Probleme nicht
mehr gleichzuziehen. Die Probleme entgleiten seiner Kontrolle. Im folgenden sei
auf zwei Dimensionen dieses Sachverhaltes hingewiesen.
(1) Schwindender Handlungsspielraum der obersten verfassungsmässigen
Machtträger
Dass das nichtprofessionalisierte eidgenössische Parlament nur einen geringen
eigenständigen Einfluss auf das politische Geschehen des Landes auszuüben
vermag, dass es hauptsächlich als formelle Ratifikationsinstanz für bereits gefällte
Entscheidungen funktioniert, ist heute kaum umstritten und soll hier nicht weiter
erörtert werden. Meist wird unterstellt, dass die Exekutive (Regierung und Verwaltung)
in dem Masse eine Machtvermehrung erfuhr, wie das Parlament an Einfluss
verlor. Diese einfache Nullsummen-Theorie (was der eine verliert, gewinnt der andere)
dürfte kaum richtig sein. Schon Christopher Hughes stellte fest, dass der
schweizerische Bundesrat keineswegs eine machtvolle Instanz sei, obwohl er faktisch
weder vom Vertrauen des Parlaments noch von jenem der Wählerschaft abhängig
ist. Im Gegenteil, das Fehlen der Verantwortlichkeit gegenüber Wählern und
Volksvertretung entmachte die Regierung. Der Bundesrat unterliege der Logik eines
konstitutionellen Monarchen: The King can do no wrong, ergo he can do nothing. 37
Diese paradox erscheinende Theorie vermag durchaus Plausibilität für sich in Anspruch
zu nehmen: Eine schweizerische Regierung kann sich gegenüber Interessengruppen
und nachgeordneter Bürokratie nie auf ein durch Wahlen und Parlament
legitimiertes Programm berufen. Bundesräte sind – in der Ausdrucksweise
von Max Imboden – in die Rolle abgedrängt, als „Interpreten der Anliegen ihrer
Verwaltungen“ zu fungieren. 38 Die geringe Lenkungskapazität der Exekutivspitze
gegenüber der nachgeordneten Verwaltung erleichtert es Interessengruppen, Einfluss
auf den ohnehin stark zersplitterten Verwaltungsapparat zu nehmen, ja, Verwaltungsabteilungen
geradezu zu „kolonisieren“. Dem schweizerischen Bundesrat
ist es weitgehend verunmöglicht, für eigene Vorstösse eine demokratische Legitimierung
einzuholen. Die Interessengruppen dagegen, besonders jene, die sich in
einer bestimmten Sachfrage für die Beibehaltung des Status quo einsetzen, können
stets damit drohen, ihren Standpunkt in einer Referendumsabstimmung demokratisch
legitimieren zu lassen.
Die These, wonach die Einflusschancen von Parlament und Regierung dem gleichen
Erosionsprozess ausgesetzt sind, findet sich in zwei wichtigen offiziellen Dokumenten
ausdrücklich bestätigt. Am 12. Februar 1966 stellte die Geschäftsprüfungskommission
des Ständerates hinsichtlich der vorparlamentarischen Vernehmlassungsverfahren
folgendes fest:
„Eine ähnliche, wenn auch weniger manifeste Situation wie das Parlament trifft
auch häufig der Bundesrat an; er kommt in der Praxis oft erst am Schlusse des
Vorverfahrens zur materiellen Behandlung des Geschäfts und findet dann die
Vorbereitungen so weit fortgeführt vor, dass er nur mit Bedenken von Vorschlägen
abweicht.“ 39
37 Christopher Hughes, The Parliament of Switzerland, London 1962, S. 128.
38 Imboden, Malaise (op. cit.), S. 27.
39 Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates an den Ständerat über den Ausbau der
Verwaltungskontrolle, 12.2.1966, S. 8.