Zukunftsfähige Bioenergie und nachhaltige Landnutzung

286 10 Globale Bioenergiepolitik
10.7
Staatliche Förderung der Bioenergie: Agrar- und
industriepolitische Maßnahmen
Staatliche Förderpolitiken in Industrie- und Entwicklungsländern
beeinflussen Art und Ausmaß der
Bioenergienutzung maßgeblich. Entlang der gesamten
Produktions- und Wertschöpfungskette kommen
verschiedene fördernde ordnungsrechtliche und fiskalische
Instrumente zum Einsatz. Im Wesentlichen
geht es darum, eine Förderung von nichtnachhaltiger
Produktion und Nutzung von Bioenergie zu beseitigen
und zugleich besonders nachhaltige Anbau-
und Nutzungspfade zu fördern. Dabei sollte das
Augenmerk nicht allein auf die direkte Förderung
des nachhaltigen Anbaus von Energiepflanzen, die
Mobilisierung von organischen Abfällen und Reststoffen
sowie die Erleichterung des Marktzugangs
biogener Energieträger oder bestimmter Konversions-
und Nutzungstechnologien gerichtet sein. Vielmehr
gilt es auch kritisch zu beleuchten, welche indirekten
Anreize oder sogar Fehlanreize von anderen
Politikmaßnahmen auf den Einsatz von Bioenergie
ausgehen. Grundsätzlich sollte eine Vielzahl von
z. B. umwelt-, energie-, agrar- und wirtschaftspolitischen
Maßnahmen und Rahmensetzungen darauf
hin geprüft werden, welchen Einfluss sie auf die Wahl
der (Bio-)Energieträger und Nutzungspfade ausüben.
Der WBGU geht dazu beispielhaft auf einige
wesentliche Bereiche ein, nämlich Maßnahmen zur
Internalisierung externer Klimaeffekte, speziell den
Emissionshandel und den internationalen klimapolitischen
Rahmen (Kap. 10.7.1) sowie auf Energiesubventionen
(Kap. 10.7.7.3).
10.7.1
Förderung von Bioenergiepfaden durch den
klimapolitischen Rahmen
Im Hinblick auf die Klimaschutzwirkung der Bioenergie
(Kap. 7.3) sind die klimapolitischen Rahmensetzungen
auf internationaler und nationaler Ebene von
besonderer Bedeutung. Bisher unterliegen vor allem
energieintensive Industriesektoren in Industrieländern
und zunehmend auch in Schwellenländern
nationalen Gesetzgebungen zum Klimaschutz. Um
global und sektorübergreifend wirksame Anreize für
eine effiziente Vermeidung von Treibhausgasemissionen
zu setzen, müssten idealerweise alle Emissionen
in allen Ländern und aus allen Sektoren erfasst werden.
Außerdem müssten alle Emissionen im Rahmen
von Emissionshandelssystemen begrenzt bzw. durch
Abgaben so belastet werden, dass die externen Klimakosten
der Emissionen vollständig internalisiert
wären, d. h. die einzelnen Emittenten würden durch
den Kauf von Zertifikaten oder durch Abgaben die
gesamten Kosten ihrer Emissionen tragen. Damit
nähme die Wettbewerbsfähigkeit von Bioenergiepfaden
mit hoher Klimaschutzwirkung zu. Darüber
hinausgehende Fördermaßnahmen für nachhaltige
Bioenergienutzungspfade wären ebenso wie die
Förderung anderer nachhaltiger erneuerbarer Energien
grundsätzlich nicht erforderlich. Eine staatliche
Förderung ließe sich dann lediglich in gut begründeten
Einzelfällen rechtfertigen, etwa bei Technologien
mit sehr hohem Treibhausgaseinsparpotenzial und
hohen Lernkurveneffekten, jedoch zugleich hohen
Anfangskosten, die den Markteintritt hemmen. Alles
in allem könnte sich der Staat aus der gezielten Förderung
von klimaschutzwirksamen Energiepfaden
einschließlich Bioenergiepfaden heraus halten. Die
Auswahl der Energiepfade würde stattdessen maßgeblich
durch die Preise auf dem (globalen) Kohlenstoffmarkt
bestimmt.
Die skizzierte idealtypische Umsetzung eines sektorübergreifenden
internationalen Emissionshandels
ist aus politischen Gründen nicht absehbar.
Aber auch andere Barrieren stehen dem entgegen:
Die Zuordnung aller im Bioenergiebereich anfallenden
Emissionen auf einzelne Emittenten und vor
allem die Integration solcher Emissionen in ein allgemeines
Handelssystem, in dem Individuen Emissionsrechte
handeln, dürfte kaum praktikabel sein
oder nur mit unverhältnismäßig hohen Kosten und
Eingriffen. Dennoch muss es das Ziel sein, langfristig
einen klimapolitischen Rahmen zu schaffen, in dem
die externen Kosten der Energiepfade von der Wiege
bis zur Bahre der Energieträger vollständig internalisiert
werden. Ein erster Schritt dorthin im Zusammenhang
mit Bioenergie ist, dass Fehlanreize durch
die Erfassungs- und Anrechnungsverfahren in bestehenden
Systemen zur Emissionsregulierung beseitigt
werden.
Aufgrund der derzeitigen Erfassungs- und Anrechnungsregelungen
der UNFCCC, wonach Emissionen
aus der Verbrennung von Energiepflanzen nicht dem
Ort und Sektor der Emission angerechnet werden,
ergibt sich eine indirekte Förderung von Nutzungen
der Bioenergie, die klimaschädlich sind (Doornbosch
und Steenblik, 2007). Um solche kontraproduktiven
Förderungen von Bioenergie zurückzuführen,
müssen die UNFCCC-Verfahren zur Erfassung
und Anrechnung biogener CO 2 -Emissionen reformiert
werden (Kap. 10.2). Auf nationaler bzw. europäischer
Ebene sollten derartige Anrechnungslücken
zügig geschlossen werden. Solange die Anrechnungsverfahren
für biogene Treibhausgasemissionen
in z. B. Emissionshandelssystemen nicht entsprechend
entwickelt oder angepasst sind, sollten zumindest
Nachhaltigkeitsstandards für Bioenergie konzipiert
und umgesetzt werden, die sicherstellen, dass