Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

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Drucksache 16/160 – 100 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode Der Wirtschafts- und Finanzausschuss des Europäischen Parlaments hat im Zusammenhang mit der Umsetzung der Beschlüsse des Europäischen Rates erklärt, dass er mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes unzufrieden sei. Nach seiner Auffassung wären keine Reformen notwendig gewesen, wenn die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen eingehalten und die Bestimmungen des Paktes beachtet hätten 30. Auch nach den neuen Verfahrensregelungen zum Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt haben die Mitgliedstaaten zu gewährleisten, dass die innerstaatlichen Haushaltsverfahren sie in die Lage versetzen, die finanzwirtschaftlichen Stabilitätsverpflichtungen zu erfüllen. Diese Verpflichtung trifft Deutschland als Gesamtstaat. Demzufolge haben sich die Finanzierungsdefizite bei Bund, Ländern sowie bei den Sozialversicherungssystemen an den Europäischen Stabilitätsvorgaben auszurichten. Damit bleibt auch nach der Lockerung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes die umfangreiche Konsolidierung der öffentlichen Finanzen eine gemeinsame Aufgabe aller staatlichen Ebenen sowie der Sozialversicherungsträger. 2.8.2 Innerstaatliche Regelungen zur Haushaltsdisziplin Die zum 1. Juli 2002 in Kraft getretene Regelung des § 51a Haushaltsgrundsätzegesetz sieht ein Verfahren zur innerstaatlichen Umsetzung der Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes vor. Hiernach streben Bund und Länder eine Rückführung der Nettoneuverschuldung mit dem Ziel ausgeglichener Haushalte an. Der Finanzplanungsrat erhält die Aufgabe, durch Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin – insbesondere zu einer gemeinsamen Ausgabenlinie – darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes von Bund und Ländern umgesetzt werden. Halten die Gebietskörperschaften die Stabilitätsvorgaben nicht ein, gibt der Finanzplanungsrat Empfehlungen zur Wiederherstellung der Haushaltsdisziplin. In den letzten Sitzungen des Finanzplanungsrates haben sich Bund, Länder und Gemeinden wiederholt zu ihrer gemeinsamen Verantwortung für die Einhaltung des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes bekannt und eine Rückführung des gesamtstaatlichen Defizits auf unter 3 % des Bruttoinlandsproduktes angekündigt. Zugrunde gelegt wird dabei eine Aufteilung des nach den 30 Vgl. die Berichte des Wirtschafts- und Finanzausschusses des Europäischen Parlaments vom 26.05.2005 (A6-0158/2005 endg.), S. 10 und vom 27.05.2005 (A6-0168/2005 endg.), S. 13. Auch die Deutsche Bundesbank sieht in den vorgeschlagenen Änderungen eine ernste Schwächung des Paktes mit der Gefahr, dass sich die Haushaltsdisziplin in den Mitgliedstaaten weiter lockert und sich die Haushaltsungleichgewichte eher noch vergrößern, vgl. Monatsbericht April 2005; S. 15–21. EU-Kriterien maximal zulässigen Staatsdefizits im Verhältnis von 45 % für den Bund (einschließlich Sondervermögen und Sozialversicherungen) und von 55 % für die Länder und Gemeinden 31. Im Rahmen der Konsolidierungsstrategie soll das Wachstum der Ausgaben in den Haushalten von Bund und Ländern auf 1 % im Jahresdurchschnitt begrenzt werden. An der Zielsetzung eines ausgeglichenen Staatshaushalts wird festgehalten. Ob die relativ allgemein gehaltenen Absichtserklärungen zur Haushaltskonsolidierung ausreichen, um die Einhaltung der Haushaltsdisziplin von Bund und Ländern und die Rückführung der gesamtstaatlichen Defizitquote zu gewährleisten, erscheint fraglich. Zudem trägt die Vereinbarung hinsichtlich der Defizitaufteilung zwischen den Gebietskörperschaften der tatsächlichen Finanzlage des Bundes nicht angemessen Rechnung. Wie schon in den früheren Haushaltsjahren entfiel auch im Jahre 2004 auf den Bund (einschließlich der Sozialversicherungen) wieder deutlich mehr als die Hälfte des ermittelten Staatsdefizits von rund 80 Mrd. Euro. Dieses Verhältnis dürfte sich in den nächsten Jahren kaum zugunsten des Bundes ändern. Der Bundesrechnungshof hat wiederholt auf die Nachteile dieser Aufteilungsregelung hingewiesen und u. a. empfohlen, die ungünstigere Finanzlage des Bundes, die deutlich niedrigeren Deckungsquoten im Bundeshaushalt sowie die höhere konjunkturelle Abhängigkeit des Bundeshaushalts bei der Aufteilung des Rahmens für das gesamtstaatliche Defizit stärker zu berücksichtigen 32. Das Bundesministerium hat ebenfalls eine Änderung der Defizitaufteilung gefordert, sich aufgrund des Widerstandes der Länderseite jedoch bislang nicht durchsetzen können. Auch bei den Regelungen zur innerstaatlichen Umsetzung des Europäischen Stabilitätspaktes wurden keine Fortschritte erzielt. Nach dem vorläufigen Scheitern der Arbeiten der Verfassungskommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung sind nach wie vor wesentliche Punkte nicht geklärt: ● Die Empfehlungen des Finanzplanungsrats sind nicht sanktionsbewehrt. Zudem fehlt es an einem „Frühwarnsystem“ zur frühzeitigen Erkennung von Haushaltskrisen sowie an verbindlichen Vorgaben zur Einhaltung bzw. Wiedererlangung stabilitätskonformer Haushalte 33. Die Länder haben unter Hinweis auf Artikel 109 Abs. 1 Grundgesetz bislang entsprechende Regelungen abgelehnt. 31 Vgl. Beschluss des Finanzplanungsrates vom 21.03.2002 Nr. 5. 32 So auch Deutsche Bundesbank: Defizitbegrenzende Haushaltsregeln und nationaler Stabilitätspakt in Deutschland, in: Monatsbericht April 2005, S. 36. 33 Vgl. Haushaltskrisen im Bundesstaat – Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen, Band 78, April 2005.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 101 – Drucksache 16/160 ● Es ist nicht festgelegt, wie mögliche Sanktionszahlungen an die Europäische Union bei gemeinsamer Verantwortung auf Bund und Länder konkret aufzuteilen wären. Da solche finanziellen EU-Sanktionen im Außenverhältnis ausschließlich den Bund treffen, hätte nach geltender Rechtslage der Bund auch für von den Ländern verursachte EU-Sanktionen einzustehen. ● Offen ist schließlich, wie der auf die Länder entfallende Rahmen für das maximal zulässige Defizit auf die einzelnen Länder zu verteilen ist und – daran anknüpfend – wie mögliche Sanktionszahlungen auf die einzelnen Länder aufzuteilen wären. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die gemeinschaftsrechtlichen Stabilitätskriterien umfassend durch innerstaatliche Verfahren umzusetzen (vgl. Nr. 2.8.1). Noch offene Regelungslücken sollten daher schnellstmöglich geschlossen werden. Ungeachtet der vorgesehenen Lockerungen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes hält es der Bundesrechnungshof vor dem Hintergrund des Fortbestehens des Defizitverfahrens gegen Deutschland für dringend erforderlich, innerstaatliche Sanktionen für die Nichteinhaltung von Empfehlungen des Finanzplanungsrates einzuführen, mögliche Verschuldungsquoten der einzelnen Länder verbindlich zu klären und die Aufteilung evtl. Sanktionen der Europäischen Union auf Bund und Länder zu regeln. Darüber hinaus sollte versucht werden, die Aufteilung des maximal zulässigen Staatsdefizits auf Bund und Länder so anzupassen, dass der starken Belastung des Bundes bei schwacher wirtschaftlicher Entwicklung Rechnung getragen wird. Der Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages hat in den letzten Jahren wiederholt eine konsequentere Umsetzung der europäischen Stabilitätsregelungen auf nationaler Ebene gefordert. Auch im Rahmen seiner Beschlussfassung zu den Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2004 hat 3 Föderale Aufgaben- und Finanzverteilung neu gestalten 3.0 Die starke Verflechtung der Aufgaben- und Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern hat mit ihren komplexen Verfahren, ihren widerstreitenden Interessen bei gleichzeitiger gegenseitiger Abhängigkeit und ihren im Ergebnis nicht klar zurechenbaren Verantwortlichkeiten zu unwirtschaftlichem staatlichen Handeln geführt. Auch aufgrund der anhaltend besorgniserregenden finanzwirt- es der Rechnungsprüfungsausschuss für dringend erforderlich gehalten, dass Bund und Länder sich zeitnah über konkrete Schritte zur Einhaltung der Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes verständigen. Angesichts dieses klaren parlamentarischen Votums sollte das Bundesministerium einen erneuten Vorstoß zur Beseitigung der bestehenden Regelungslücken unternehmen. Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass im Rahmen der Beratungen der Bundesstaatskommission weitgehendes Einvernehmen über eine Neuregelung zur Aufteilung eventueller EU-Sanktionen aufgrund übermäßiger Haushaltsdefizite bestanden hat. Danach sollen die Sanktionen zwischen Bund und Ländern im Verhältnis 65 % zu 35 % aufgeteilt werden. Zwischen den Ländern soll die Verteilung zu 65 % verursacherbezogen (Höhe der Neuverschuldung) sowie zu 35 % solidarisch (Höhe der Einwohnerzahl) erfolgen. Aus Sicht des Bundesministeriums ist es wahrscheinlich, dass die Arbeiten zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung fortgesetzt werden. Vor diesem Hintergrund hält das Bundesministerium parallele Gespräche mit den Ländern über diesen Themenkomplex derzeit nicht für sinnvoll. Der Bundesrechnungshof stimmt mit dem Bundesministerium überein, dass bei einer Wiederaufnahme der Beratungen der Bundesstaatskommission angesichts der bereits geleisteten Vorarbeiten die Fragen zur Ausgestaltung eines Nationalen Stabilitätspaktes dort weiter behandelt und geklärt werden sollten. Mit Blick auf den dringenden Handlungsbedarf in vielen Bereichen des föderalen Zusammenwirkens (vgl. dazu auch Bemerkung Nr. 3) erwartet der Bundesrechnungshof, dass die Arbeiten zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung fortgesetzt werden und – nicht nur hinsichtlich der Wahrung einer gemeinsamen Haushaltsdisziplin – bald konkrete Vorschläge zur Verbesserung des Zusammenarbeit von Bund und Ländern vorgelegt werden. schaftlichen Entwicklung des Bundes und der Länder besteht weiterhin dringender Handlungsbedarf. Die Neugestaltung der föderalen Aufgaben- und Finanzverteilung bleibt auch nach dem Scheitern der Verhandlungen in der Bundesstaatskommission ein vorrangiges Ziel. Bei den künftigen Bemühungen um eine Reform der föderativen Grundbestimmungen wird es insbesondere darauf ankommen, stärker als bisher Aufgabe, Kompetenz und finanzielle Verantwortung zusammenzuführen.
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