Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

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Drucksache 16/160 – 132 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode Straßenkategorie A I – Fernstraßen – nach den Richtlinien für die funktionale Gliederung des Straßennetzes (Richtlinien) zu. Auf den vorgegebenen höchsten Ausbaustandards bauten die in den Jahren 1996 bis 2001 veranlassten verkehrswirtschaftlichen Untersuchungen zu den Straßenzügen des „Blauen Netzes“ auf. Die beauftragten Gutachter legten dabei für die Verkehrsnachfrage das „Szenario H“ des Bundesverkehrswegeplans 1992 zugrunde. Dieses Szenario ging u. a. von einem jährlichen Wirtschaftswachstum von 5,9 % in den neuen Bundesländern bis zum Prognosezieljahr 2012 aus. Die Untersuchungen basierten außerdem auf einem angenommenen Bevölkerungszuwachs in Brandenburg von 2,578 Millionen Menschen im Jahre 1995 auf 2,962 Millionen Menschen im Jahre 2012. Inzwischen gelten diese Annahmen als überholt. Das Wirtschaftswachstum verfehlte die vorgenannten Werte im Durchschnitt der letzten Jahre deutlich. Nach einer aktuellen Prognose wird die Bevölkerung in Brandenburg im Jahre 2010 auf rund 2,510 Millionen Menschen und im Jahre 2020 auf rund 2,411 Millionen Menschen zurückgehen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Bevölkerung im Verflechtungsraum Brandenburg/Berlin im Jahre 2002 auf einen Anteil von 37 % der Gesamtbevölkerung Brandenburgs zunahm, während der Bevölkerungsrückgang im äußeren Entwicklungsraum des Landes unvermindert anhielt. Abweichend von den Richtlinien, die auch dem Ziel dienen, in der Bundesrepublik Deutschland einheitliche Grundsätze für die Straßennetzplanung anzuwenden, brachte die Straßenbauverwaltung eigene Kriterien in die verkehrswirtschaftlichen Untersuchungen zum „Blauen Netz“ ein. Insbesondere ließ sie die Fahrzeit zur nächsten Autobahn-Anschlussstelle untersuchen, weil dies als Standortfaktor für die wirtschaftliche Entwicklung von Bedeutung sei. Die Straßenbauverwaltung ließ zusätzlich untersuchen, welche Fahrzeit nach der Realisierung des „Blauen Netzes“ von verschiedenen Standorten nötig ist, um die Oberzentren im Land Brandenburg zu erreichen. Dabei blieben die teilweise näher gelegenen Ober-, Mittel- und Unterzentren der angrenzenden Länder unberücksichtigt. Die Gutachter hatten nicht den Auftrag zu untersuchen, ob die nach den Richtlinien vorgegebenen Reisezeiten eingehalten würden, wenn das „Blaue Netz“ vollständig in der Straßenkategorie A II – überregionale/regionale Straßenverbindung – und mit entsprechenden Ausbaustandards realisiert wird. 15.2.2 Der Bundesrechnungshof hat es begrüßt, dass das Land Brandenburg die knappen Haushaltsmittel des Bundes auf wichtige Bundesstraßen konzentrieren will. Es darf dabei jedoch den wirtschaftlichen Einsatz der Mittel nicht außer Acht lassen. Der Bundesrechnungshof hat daher beanstandet, dass die Straßenbauverwaltung ohne verkehrswirtschaftliche Untersuchungen für alle Straßenzüge des „Blauen Netzes“ die qualitativ höchsten Ausbaustandards sowie die höchste Straßenkategorie A I festgelegt hat. Dadurch hat sie bedeutende finanzielle Mehrausgaben in Kauf genommen, ohne deren Notwendigkeit – entgegen den Richtlinien – geprüft zu haben. Ein wesentliches Ziel der verkehrswirtschaftlichen Untersuchung, angemessene Ausbaustandards festzulegen, hat die Straßenbauverwaltung durch die von vornherein vorgegebenen höchsten Ausbaustandards ausgeschlossen. Zudem hat die Straßenbauverwaltung nicht die nach den Richtlinien ausschlaggebenden Fahrzeiten für das Erreichen der nächsten relevanten Ober- und Mittelzentren vorgegeben. Vielmehr hat sie die Verringerung der Fahrzeit zur nächsten Autobahn-Anschlussstelle zugrunde gelegt, um vorrangig landespolitische Ziele zu erreichen. Dieses Vorgehen der Straßenbauverwaltung steht dem Ziel des Bundes entgegen, die Fernstraßen des Bundes nach einheitlichen Grundsätzen zu planen. Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass die verkehrswirtschaftlichen Untersuchungen zum „Blauen Netz“ keine geeignete Planungsbasis mehr darstellen, da sie auf dem inzwischen veralteten „Szenario H“ des Bundesverkehrswegeplanes 1992 basieren. Insbesondere Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum im Land Brandenburg haben sich nicht in dem Maße entwickelt wie seinerzeit angenommen. Dies gilt insbesondere für den äußeren Entwicklungsraum des Landes Brandenburg, der durch das „Blaue Netz“ erschlossen werden soll. Der Bundesrechnungshof hat eine neue, ergebnisoffene verkehrswirtschaftliche Untersuchung auf der Basis der Rahmendaten des Bundesverkehrswegeplanes 2003 empfohlen. Dabei sollte geprüft werden, ob die unstreitig vorhandenen Defizite bei der Erreichbarkeit einiger Regionen bereits dann beseitigt werden, wenn das „Blaue Netz“ in den noch nicht ausgebauten Streckenabschnitten mit den Ausbaustandards der Straßenkategorie A II realisiert wird. In die Untersuchung sollten die Gutachter auch die Erreichbarkeit der Ober-, Mittel- und Unterzentren der angrenzenden Bundesländer einbeziehen. 15.2.3 Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Bundesministerium) hat eingeräumt, dass die den verkehrswirtschaftlichen Untersuchungen zugrunde gelegten Annahmen in Teilbereichen zwischenzeitlich überholt seien. Hinsichtlich der Ausbaustandards habe es die von der Auftragsverwaltung vorgesehenen Entwurfs- und Betriebsmerkmale unter den Vorbehalt des Nachweises der verkehrlichen Notwendigkeit gestellt. Die Erreichbarkeit der nächsten Autobahn-Anschlussstelle für das Land Brandenburg sei in die Straßennetzkonzeption einbezogen worden, weil dies ein wichtiger Standortfaktor sei. Das Bundesministerium ist der Empfehlung des Bundesrechnungshofes gefolgt. Es hat eine aktuelle, ergebnisoffene Verkehrsuntersuchung in Auftrag gegeben, die den inzwischen eingetretenen demographischen Wandel berücksichtigt sowie die Ausbaustandards des „Blauen Net-
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 133 – Drucksache 16/160 zes“ überprüft. In der Verkehrsuntersuchung auf der Basis der Rahmendaten des Bundesverkehrswegeplans 2003 sollen u. a. folgende Aspekte berücksichtigt werden: ● Sachgerechte Zuordnung der Streckenabschnitte in eine Straßenkategorie nach den Richtlinien. ● Geplante Ausweisung als Kraftfahrstraße. ● Bau von Streckenabschnitten in einem dreistreifigen Querschnitt. ● Auswahl einer geeigneten Knotenpunktform. ● Anzahl der verkehrlich erforderlichen Knotenpunkte. 15.2.4 Der Bundesrechnungshof sieht seine Feststellungen zu den Mängeln der Straßennetzkonzeption „Blaues Netz“ bestätigt. Er erkennt an, dass diese Mängel durch eine aktuelle verkehrswirtschaftliche Untersuchung behoben werden sollen. Er hält es aber weiterhin für erforderlich, dass das Bundesministerium im Zusammenhang mit der verkehrswirtschaftlichen Untersuchung bei den noch nicht ausgebauten Streckenabschnitten auf die Ausbaustandards achtet: Sie sollten nur dort über die Straßenkategorie A II hinausgehen, wo dies verkehrlich notwendig ist, um einige schlechter erreichbare Regionen im Land Brandenburg besser anzubinden. Bei der Untersuchung müssen die bundeseinheitlich vorgegebenen Standards für Straßennetzkonzeptionen im Vordergrund stehen. Würde jedes Bundesland landesspezifische Änderungen vornehmen, würde das Ziel einer bundeseinheitlichen Straßennetzkonzeption gefährdet. Gerade am Beispiel „Blaues Netz“ zeigt sich, dass einseitige Änderungen der Kriterien dazu führen, Ausbaustandards unangemessen anzuheben. 15.3 Unangemessene Ausbaustandards verringern das Nutzen-Kosten-Verhältnis 15.3.1 Allen verkehrswirtschaftlichen Untersuchungen für die einzelnen Strecken des „Blauen Netzes“ ist zu entneh- men, dass der Bau der geplanten Ortsumgehungen das größte Nutzen-Kosten-Verhältnis (NKV) aufweist. Bei der Planung einzelner Straßenbaumaßnahmen untersuchte die Straßenbauverwaltung, wie sich das Nutzen- Kosten-Verhältnis durch höherwertige Ausbaustandards ändert. Dabei handelt es sich insbesondere um einen dreistreifigen Straßenquerschnitt statt eines zweistreifigen Straßenquerschnitts und höhenungleiche Knoten mit Brücken und Rampen wie bei Autobahn-Anschlussstellen (s. Abbildung 3) statt höhengleicher Knoten, also ebenen Straßenkreuzungen. In der Regel steigt der erzielbare volkswirtschaftliche Nutzen einer Einzelmaßnahme durch die Realisierung der höchsten Ausbaustandards an. Das NKV der Gesamtmaßnahme vermindert sich jedoch, wenn bei steigenden Kosten der Kostenzuwachs den Nutzenzuwachs übersteigt. Für eine konkrete Strecke des „Blauen Netzes“, hier einen Teilabschnitt der Oder-Lausitz-Straße, stellt sich das NKV, also der Quotient aus jährlichem Nutzen und jährlichen Kosten, für unterschiedliche Ausbaustandards wie folgt dar (s. Tabelle). 15.3.2 Die Ergebnisse der verkehrswirtschaftlichen Bewertung des Teilabschnittes zeigen, dass die mit einem zweistreifigen Straßenquerschnitt geplanten Maßnahmen, vorwiegend Ortsumgehungen, Kosten von 179 Mio. Euro (7,7 Mio. Euro pro Jahr) verursachen. Der jährliche Nutzen, vor allem aus gesenkten Transportkosten, verbesserter Erreichbarkeit und Umweltentlastung, beträgt 60,7 Mio. Euro, woraus sich ein NKV von 7,9 ergibt. Wird dieser Abschnitt als dreistreifige Kraftfahrstraße mit höhenungleichen Knotenpunkten gebaut, steigt der jährliche Nutzen um 38 % auf 83,9 Mio. Euro. Die Kosten steigen aber um 150 %, wodurch sich das NKV auf 3,9 halbiert. Grundsätzlich zeigen alle verkehrswirtschaftlichen Untersuchungen, dass ein erhöhter Ausbaustandard das NKV mindert. Tabelle Ergebnisse der verkehrswirtschaftlichen Bewertung eines Teilabschnittes der Oder-Lausitz-Straße Planungsalternativen Planung der Bedarfsplanmaßnahmen, insb. Ortsumgehungen, zweistreifiger Straßenquerschnitt Planung durchgehend als Kraftfahrstraße, höhenungleiche Knoten, dreistreifiger Straßenquerschnitt Gesamt- kosten Kosten (Mio. Euro) Kosten pro Jahr Nutzen pro Jahr NKV 179 7,7 60,7 7,9 457 21,5 83,9 3,9
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