Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

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Drucksache 16/160 – 174 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode Der Bundesrechnungshof empfiehlt weiterhin alternativ, die Vermögensübergabe gegen Versorgungsleistungen gesetzlich zu regeln. Ursache für die komplizierte und sich häufig ändernde Rechtsprechung sind fehlende gesetzliche Bestimmungen. An seiner Auffassung, dass die Übergangsregelungen des Bundesministeriums einer gesetzlichen Grundlage entbehren und erhebliche Einnahmeausfälle bei Bund und Ländern verursachen, hält der Bundesrechnungshof fest. Der verfassungsrechtlich gebotene Vertrauensschutz beinhaltet nicht, dass die zum Zeitpunkt der Vermögensübertragung geltende Rechtslage in der Zukunft für unbegrenzte Zeit beizubehalten ist. Die Beteiligten haben die Möglichkeit, ihre Verträge einer geänderten Rechtslage anzupassen. Der Bundesrechnungshof empfiehlt daher, die Übergangsregelungen zeitlich zu begrenzen. Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das Bundesministerium die Notwendigkeit sieht, die Besteuerung beim Vermögensübergeber zu verbessern und die Besteuerungslücke bei im Ausland ansässigen Vermögensübergebern zu schließen. 39 Steuermindereinnahmen durch Steuerfreiheit für Tabakwaren- Deputate (Kapitel 6002 Titel 032 09 – 910) 39.0 Steuermindereinnahmen von jährlich rund 6,8 Mio. Euro entstehen durch die Steuerbefreiung für Tabakwaren, die Hersteller an ihre Bediensteten unentgeltlich abgeben (Deputate). Der Bundesrechnungshof sieht darin eine gleichheitswidrige Steuervergünstigung, die dem Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung wie auch dem Grundsatz der Besteuerung nach der finanziellen Leistungsfähigkeit widerspricht. Er regt ihre Abschaffung an. 39.1 Tabakwaren unterliegen grundsätzlich der Verbrauchsteuer. Steuerschuldner ist der Inhaber des Herstellungsbetriebes (Hersteller). Nach § 6 Abs. 2 Tabaksteuergesetz i. V. m. § 3 Tabaksteuerverordnung sind von der Steuer die Tabakwaren befreit, die der Hersteller an seine Beschäftigten als Deputat unentgeltlich abgibt. Die entgeltliche Weitergabe dieser Deputate ist verboten; verschenken ist zulässig. Die steuerfreie Abgabe ist beschränkt auf Beschäftigte, deren Aufgaben in einem engen Zusammenhang mit der Herstellung der Tabakwaren stehen. Ferner ist sie auf die Warenart und -menge begrenzt, die nach Tarifverträgen oder traditionell als Deputate gewährt werden (z. B. 600 Zigaretten monatlich). Die Steuerfreiheit für Tabakwaren-Deputate wurde nach dem Ersten Weltkrieg eingeführt. Gründe dafür waren sowohl die Absicht, Diebstahl und Unterschlagung zu unterbinden – illegale Selbstbedienung würde die Tabakwaren der steuerlichen Überwachung entziehen – als auch die geringe Entlohnung der Beschäftigten. Durch die Steuerbefreiung entstehen dem Bund Mindereinnahmen von jährlich rund 6,8 Mio. Euro. Die Steuerbefreiung stellt eine Ausnahme im Verbrauchsteuerrecht dar. Deputate an Arbeitnehmer in Sektkellereien oder Brennereien sind beispielsweise nicht steuerfrei. Lediglich bei der den Ländern zufließenden Biersteuer sind Deputate noch verbrauchsteuerfrei. Bereits im Jahre 1989 hatte der Bundesrechnungshof angeregt, eine Entscheidung über die Abschaffung der Steuerbefreiung für Tabakwarendeputate einzuleiten. Der Rechnungsprüfungsausschuss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages hatte sich damals dem Bundesrechnungshof angeschlossen. Wegen der seinerzeit anstehenden Harmonisierung des EU-Verbrauchsteuerrechts wurde die Angelegenheit nicht weiter verfolgt. Die Verbrauchsteuerharmonisierung führte jedoch nicht zu dem erwarteten Fortfall der Steuerbefreiung von Tabakwaren- Deputaten. 39.2 Der Bundesrechnungshof hat daher sein Anliegen aus dem Jahre 1989 wieder aufgenommen und erneut angeregt, die Steuerbefreiung abzuschaffen. Verbrauchsteuern sollen in ihrer Zielrichtung allgemein – also ausnahmslos – verbrauchs- bzw. konsumbelastend wirken. Da auch das Tabaksteuerrecht Gemeinlasten verteilt, muss jede Gestaltung der Lastenverteilung mit Gründen des Gemeinwohls erklärt werden können. Eine allein im Interesse einzelner Bürger oder Gruppen liegende steuerliche Sonderbehandlung verletzt den Gleichheitssatz. Die Steuerbefreiung verstößt auch insoweit gegen den Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung, als sie der Prävention von Diebstahl und Unterschlagung dienen soll. Sie wirkt nur selektiv, da vergleichbar gefährdete Branchen (Sektkellereien, Brennereien) außer Acht bleiben. Zudem ist das Motiv, illegale Selbstaneignung zu verhindern, auch deshalb nicht sachgerecht, da Selbstaneignung nicht zu einem Steuerverlust führt. Auch deliktisch verursachte Fehlmengen sind zu versteuern. Was schließlich die sozialen Erwägungsgründe (geringe Entlohnung) betrifft, so unterliegen sie, wie die Auswirkungen der Tabaksteuererhöhungen auf die lohnsteuerfreien Sachbezüge deutlich machen, einem Bewertungswandel im jeweils aktuellen gesellschaftspolitischen Umfeld und genießen, jedenfalls dem Umfang nach, keine Bestandsgarantie. 39.3 Das Bundesministerium der Finanzen (Bundesministerium) sieht in der Steuerbefreiung bei Tabakwaren keinen Verstoß gegen die Gleichmäßigkeit der Besteuerung. Sachgerechte Erwägungen könnten es rechtfertigen, von der Verbrauchsbesteuerung abzuweichen. Es hält zudem die Abschaffung steuerfreier Deputate im Verbrauchsteuerrecht derzeit für politisch nicht umsetzbar.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 175 – Drucksache 16/160 39.4 Die Argumentation des Bundesministeriums vermag nicht zu überzeugen. Gründe, warum kein Verstoß gegen die Gleichmäßigkeit der Besteuerung vorliegt, hat es nicht vorgetragen. Ferner führt es keine sachgerechten Erwägungen an, die eine Steuerbefreiung rechtfertigen. Auch vor dem Hintergrund gewandelter Wertentscheidungen zum Gesundheitsschutz ist die Steuerbefreiung nicht mehr gerechtfertigt. So hat Deutschland z. B. im Jahre 2003 die Tabakrahmenkonvention der Weltgesundheitsorganisation unterzeichnet und unterstützt damit die gesundheitspolitische Zielsetzung, den Tabakkonsum wirksam zu reduzieren. Die Bundesregierung hat dies als eigenes, vordringliches Gesundheitsziel definiert. Ein im Koalitionsvertrag vereinbartes nationales „Anti-Tabak- Programm“ soll ressortübergreifend die Gesamtzielsetzung verfolgen, Nichtrauchen zum Normalfall werden zu lassen und Strukturen für eine effektive Tabakkontrolle zu schaffen. Eine Steuerbefreiung im Tabakwaren produzierenden Bereich steht dieser Zielsetzung entgegen. Der Bundesrechnungshof hält es weiterhin für geboten, eine Entscheidung über die Abschaffung der Steuerfreiheit für Tabakwaren-Deputate herbeizuführen. 40 Risiko höherer Bundeszuschüsse an den Entschädigungsfonds (Kapitel 6003 Titel 634 02) 40.0 Künftig notwendige Bundeszuschüsse an den Entschädigungsfonds können geringer sein, wenn dem Entschädigungsfonds alle ihm zustehenden Erlöse aus ehemals in der DDR staatlich verwalteten Grundstücken und Kontoguthaben zufließen, deren Eigentümerinnen und Eigentümer oder Inhaberinnen und Inhaber sich nicht gemeldet haben. Das Bundesamt zur Regelung offener Vermögensfragen hat keinen umfassenden Überblick über diese Vermögenswerte. Es hat die Zusage des Bundesministeriums der Finanzen aus dem Jahre 1998, die Werte abschließend zu ermitteln, bisher nicht umgesetzt. Der Bundesrechnungshof hat das Bundesministerium der Finanzen erneut aufgefordert, gegenüber dem Bundesamt zur Regelung offener Vermögensfragen darauf hinzuwirken, dass es diese Vermögenswerte kurzfristig ermittelt und dafür sorgt, dass der Entschädigungsfonds alle ihm zustehenden Erlöse erhält. 40.1 40.1.1 Die DDR hatte das Vermögen von Bürgerinnen und Bürgern mit Wohnsitz außerhalb ihres Gebietes in vielen Fällen der staatlichen Verwaltung unterstellt. Die Betroffenen hatten keine Verfügungsbefugnis über ihre Vermögenswerte wie Grundstücke oder Kontoguthaben, blieben jedoch formal Eigentümerinnen und Eigentümer oder In- haberinnen und Inhaber (Berechtigte). Staatliche Verwalter dieser Vermögenswerte waren u. a. die Räte der Städte und Gemeinden, die Betriebe der kommunalen Wohnungswirtschaft und die Staatsbank der DDR. Seit Inkrafttreten des Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetzes (EALG) am 1. Dezember 1994 stehen die ehemals staatlich verwalteten Vermögenswerte oder deren Veräußerungserlöse dem Entschädigungsfonds zu, wenn sich deren Berechtigte nicht gemeldet haben. Der Entschädigungsfonds wird vom Bundesamt zur Regelung offener Vermögensfragen (Bundesamt) auf Weisung und unter Aufsicht des Bundesministeriums der Finanzen (Bundesministerium) verwaltet. Er finanziert u. a. Entschädigungen nach dem EALG. Ein Entschädigungsanspruch der früheren Berechtigten besteht z. B. dann, wenn eine damalige DDR-Bürgerin oder ein damaliger DDR- Bürger in redlicher Weise Eigentum an einem Grundstück erworben hat und deshalb eine Rückübertragung ausscheidet. Der Entschädigungsfonds erhält Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt, soweit seine Einnahmen die Ausgaben nicht decken. Die Einnahmen des Entschädigungsfonds aus ehemals in der DDR staatlich verwalteten, von ihren Berechtigten bis heute nicht beanspruchten Vermögenswerten waren bislang so gering, dass sie bei der Aufstellung der jährlichen Wirtschaftspläne nicht berücksichtigt wurden. Zwar wurden bisher noch keine Zahlungen aus dem Bundeshaushalt geleistet, nach Einschätzung des Bundesministeriums benötigt der Entschädigungsfonds jedoch ab dem Jahre 2007 Bundeszuschüsse. Diese können geringer sein, wenn der Entschädigungsfonds alle ihm zustehenden Einnahmen aus ehemals in der DDR staatlich verwalteten Vermögenswerten erhält, deren Berechtigte sich nicht gemeldet haben. 40.1.2 Der Bundesrechnungshof hatte bereits in den Jahren 1995 und 1997 festgestellt, dass dem Bundesamt der Überblick über die ehemals staatlich verwalteten, nicht beanspruchten Vermögenswerte fehlte. Seit dem Jahre 1996 forderten das Bundesministerium und das Bundesamt mehrfach die zuständigen Stellen auf, diese Vermögenswerte zu melden oder Fehlmeldungen abzugeben. Den Aufforderungen kamen die Adressaten nur unzureichend nach. Das Bundesministerium hatte daraufhin im Jahre 1998 zugesichert, das Bundesamt zu veranlassen, mit Hilfe der Gebietskörperschaften und der Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen (ÄRoV) alle betroffenen Vermögenswerte zu ermitteln. Der Bundesrechnungshof prüfte beim Bundesamt, ob die gegebenen Zusagen eingehalten wurden, und befragte ausgewählte Gebietskörperschaften sowie die dafür zuständigen ÄRoV. Dabei stellte er Folgendes fest: ● Dem Bundesamt fehlte Ende des Jahres 2003 noch immer der Überblick über die betroffenen Vermögenswerte. Es hatte die vorliegenden Meldungen und Fehlmeldungen noch nicht systematisch ausgewertet; ihre Vollständigkeit und ihren Inhalt nicht überprüft. ● Das Bundesamt beschränkte sich darauf, die zuständigen Stellen in den neuen Ländern mit allgemeinen
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