Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

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Drucksache 16/160 – 128 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (Einzelplan 09) 14 Förderprogramm „Initiative Neue Qualität der Arbeit“ unwirtschaftlich durchgeführt (Kapitel 0902 Titel 684 07) 14.0 Das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit hat das Förderprogramm „Initiative Neue Qualität der Arbeit“ unwirtschaftlich durchgeführt. Die Ziele des Förderprogramms entsprechen weitgehend den Zielen, die bereits mit der Aufgabenstellung für die Bundesanstalt für Arbeitschutz und Arbeitsmedizin verfolgt werden. Die Hälfte der für das Förderprogramm eingesetzten Mittel floss nicht in die Projektarbeit, sondern diente dazu, neu aufgebaute Organisationsstrukturen zu finanzieren und Aufgaben der Bundesanstalt für Arbeitschutz und Arbeitsmedizin auf Dritte zu verlagern. Die Ausgaben hierfür standen in keinem angemessenen Verhältnis zu den für die Projekte eingesetzten Mitteln. 14.1 Das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (Bundesministerium) finanziert seit dem Haushaltsjahr 2002 das Förderprogramm „Initiative Neue Qualität der Arbeit“ (INQA) mit jährlichen Ausgaben in Höhe von 2 Mio. Euro. Als ein wesentliches Ziel der Initiative definierte das Bundesministerium „die Zusammenführung der Aktivitäten der verschiedenen Akteure“ des Arbeitsschutzes. Insbesondere soll der Transfer von Erkenntnissen und Gestaltungswissen in Betriebe und Verwaltungen hinein verbessert werden. Bund, Länder, Sozialversicherungspartner, Sozialpartner und Unternehmen sollen als so genannte Initiativpartner gemeinsam Konzepte zu einer „Verbesserung der Arbeit“ entwerfen und „beispielhafte Maßnahmen“ zusammen mit Kooperationspartnern entwickeln. Die Kooperationspartner sollen die Maßnahmen in eigener Verantwortung durchführen. INQA soll sie bekannt machen und Kooperationen initiieren. Das Bundesministerium wird bereits in allen Fragen des Arbeitsschutzes einschließlich des medizinischen Arbeitsschutzes von der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (Bundesanstalt) unterstützt. Dabei arbeitet sie mit den Ländern, den Sozialversicherungsträgern, den Sozialpartnern, Unternehmen sowie der Wissenschaft zusammen. Sie beobachtet und analysiert die Arbeitssicherheit, die Gesundheitssituation und die Arbeitsbedingungen in Betrieben und Verwaltungen. Sie verfolgt die wissenschaftlichen und praktischen Entwicklungen auf diesen Gebieten und fördert die Umsetzung der Erkenntnisse in die Praxis insbesondere durch Veröf- fentlichungen, Aus- und Fortbildungsveranstaltungen und Mitarbeit bei der Regelsetzung. Das Bundesministerium richtete bei der Bundesanstalt Ende des Jahres 2001 ein Initiativbüro und ab Herbst 2002 die Geschäftsstelle von INQA (Geschäftsstelle INQA) ein. Mitte des Jahres 2004 wurde diese in einen Fachbereich der Bundesanstalt eingegliedert. Sie war Ansprechpartner für alle Interessierten und sollte die fachlich-strategische Ausrichtung von INQA vorbereiten. Sie organisierte außerdem die Öffentlichkeitsarbeit. Die operativen Tätigkeiten der Öffentlichkeitsarbeit nahm ein privates Unternehmen auf der Grundlage von Dienstleistungsverträgen wahr. Darüber hinaus beauftragte die Bundesanstalt ein Landesinstitut mit der Entwicklung eines Marketingkonzeptes und der mediengerechten Umsetzung von INQA. Überdies unterstützte das Landesinstitut die Geschäftsstelle INQA personell. Zusätzlich erteilte die Bundesanstalt dem Landesinstitut den Auftrag, ein INQA-Konzept bestehend aus den Leistungen Analyse, Strategie, Detailkonzepte und Beratungen zu erstellen. Die Projektanträge zu INQA wurden insbesondere von den Fachbereichen der Bundesanstalt fachlich bearbeitet und beurteilt. Ihnen oblag auch die Auswertung der Vorhaben und die inhaltliche Prüfung der Ergebnisberichte. Die im Rahmen von INQA bewilligten Einzelprojekte hatten beispielsweise folgende Inhalte: ● Abbau von Defiziten im Arbeitsschutz bei Ausbildern und Auszubildenden an Berufsschulen, ● Aktionen in Kindergärten zum Arbeits- und Gesundheitsschutz, ● Umgang mit der Informationsüberflutung am Arbeitsplatz, ● Präventionsmaßnahmen mit dem Ziel, Arbeitnehmer in Bauberufen gesund zu erhalten, ● Verbesserung der psychischen und physischen Situation von Pflegekräften. Projekte mit ähnlichen Inhalten förderte die Bundesanstalt im Rahmen ihrer eigenen Zuständigkeit: ● Bestandsaufnahme und Handlungskonzept zur Qualitätssicherung der Tätigkeit als Fachkraft für Arbeitssicherheit, ● arbeitsschutzgerechte Planung möglicher Arbeiten an baulichen Anlagen, ● Erfassung psychischer und physischer Belastungen sowie Abhilfemaßnahmen bei der Arbeit in ambulanten Pflegediensten.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 129 – Drucksache 16/160 Die Bundesanstalt gab einen wesentlichen Teil der Fördermittel für Öffentlichkeitsarbeit, Präsentationen, Organisation und Veranstaltungen aus. Für die Förderung der Projekte verblieb ein Anteil in Höhe von rund 50 % der Gesamtausgaben. Die Geschäftsstelle INQA verursachte jährlich Personalund Sachkosten in Höhe von etwa 480 000 Euro. Die Kosten für die im Bundesministerium und die übrigen bei der Bundesanstalt mit INQA befassten Bereiche sind dabei nicht berücksichtigt. 14.2 Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass im Rahmen von INQA Fachaufgaben erledigt werden, die grundsätzlich die Bundesanstalt wahrnehmen müsste. Mit INQA sollen im Wesentlichen Erkenntnisse auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes und der Arbeitsmedizin aufgearbeitet und den Betroffenen zugänglich gemacht werden. Die Ziele von INQA entsprechen damit weitgehend den Zielen, die mit der Aufgabenstellung für die Bundesanstalt verfolgt werden. Die Inhalte der im Rahmen der INQA geförderten Projekte gehen nicht über bislang auch im Bereich des Arbeitsschutzes vom Bund geförderte Projekte hinaus. Die Projektbeispiele zeigen, dass auch die von der Bundesanstalt im Rahmen ihrer Regelaufgaben bewilligten Projekte das Ziel verfolgen, die Gedanken des Arbeitsschutzes einem breiten Nutzerkreis zugänglich zu machen. Eine Abgrenzung der im Rahmen von INQA unterstützten Projekte zu Vorhaben des Arbeitsschutzes, die in der Regelorganisation der Bundesanstalt durchgeführt werden, ist kaum möglich. Es ist zweifelhaft, ob INQA als eigenes Förderprogramm benötigt wird. Die Tatsache, dass für INQA eigene Organisationsstrukturen geschaffen wurden, zeigt, dass die Bundesanstalt ihre Aufgaben nicht hinreichend erfüllt hat oder hat erfüllen können. Dem hätte das Bundesministerium im Rahmen seiner Fachaufsicht so weit entgegenwirken können, dass die Bundesanstalt die mit INQA verfolgten Ziele im Rahmen der Regelorganisation hätte umsetzen können. Angesichts der Bedeutung, die das Bundesministerium INQA zumisst, können nach Auffassung des Bundesrechnungshofes die Ziele und Maßnahmen von INQA auch ohne zusätzliche organisatorische Strukturen und Mittel von der Bundesanstalt bearbeitet werden. Eine eigene Geschäftsstelle INQA ist daher entbehrlich. Die Ausgabenstruktur verdeutlicht, dass im Rahmen von INQA erhebliche Anteile der zur Verfügung stehenden Mittel nicht der Projektförderung zugeflossen sind, sondern der Finanzierung neu aufgebauter Organisationsstrukturen und der Verlagerung von Aufgaben auf Dritte gedient haben. Dies hätte vermieden werden können, wenn die Aufgaben der Regelorganisation der Bundesanstalt zugewiesen worden wären. Dies gilt vor allem für die Weiterentwicklung der fachlich-inhaltlichen Ausrich- tung der Initiative oder die Präsentation der Initiative in der Öffentlichkeit. Im Ergebnis stand für die Projektförderung lediglich die Hälfte der Mittel zur Verfügung. Die für Projekte verausgabten Mittel stehen selbst dann in keinem angemessenen Verhältnis zu dem mit der Durchführung des Förderprogramms verbundenen Aufwand, wenn man berücksichtigt, dass mit INQA auch eine breite gesellschaftliche Debatte angestrebt wurde und daher Öffentlichkeitsarbeit, Veranstaltungen und Präsentationen notwendig waren. Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, die mit INQA verbundenen Zielsetzungen künftig als Aufgabe der Bundesanstalt weiterzufolgen. Soweit erforderlich sollte deren Regelorganisation zu diesem Zweck optimiert und auf eine gesonderte Geschäftsstelle INQA verzichtet werden. 14.3 Das Bundesministerium hat darauf hingewiesen, dass es sich bei INQA nach seiner Auffassung nicht um ein Förderprogramm, sondern um einen Zusammenschluss verschiedener Partner mit der gemeinsamen Zielsetzung der Verbesserung der Qualität der Arbeit handele. Über eine Verbesserung der Kooperation dieser Partner sollen Unternehmen wirksamer als bisher bei innerbetrieblichen Gestaltungsprozessen unterstützt werden. Grundlage von INQA sei ein umfassendes Innovationskonzept. Dabei würden nicht nur der Bereich Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit, sondern viele weitere Aspekte der Qualität der Arbeit erfasst. Zur Verbreitung und Umsetzung von Gestaltungslösungen sollen neue Wege identifiziert und Netzwerke etabliert werden, die zu dem bisherigen klassischen Arbeitsschutz weitere Politikbereiche und gesellschaftliche Perspektiven einbeziehen, miteinander verbinden und Synergieeffekte schaffen. Daher sei es der Sinn der Projekte, den Aufbau neuer Organisationsstrukturen und die Beteiligung Dritter zu unterstützen. Ziel sei es daneben, neue Partner in der Wissenschaft, in Unternehmen und Verbänden zu gewinnen, mit denen moderne Unternehmenskulturen gefördert werden können. Was der Bundesrechnungshof als Öffentlichkeitsarbeit bezeichnet habe, sei Teil der Kernaufgabe von INQA, neue Gestaltungslösungen in die Praxis zu übertragen. Hinsichtlich der Organisationsstrukturen von INQA habe das Bundesministerium aus finanziellen Gründen von der Vergabe des operativen Geschäfts an einen externen Projektträger abgesehen und stattdessen die Geschäftsstelle INQA bei der Bundesanstalt eingerichtet. Mittlerweile sei diese in einen Fachbereich der Bundesanstalt eingegliedert worden. Auf dem Weg zu einer vollständigen Einbindung in die originäre Aufgabenstruktur der Bundesanstalt sowie zur Vermeidung von Missverständnissen solle die Geschäftsstelle zunächst umbenannt werden. Weitere Maßnahmen, die das Bundesministerium nicht näher ausgeführt hat, seien vorgesehen.
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