Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

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Drucksache 16/160 – 168 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode c) die Sicherung des Verfahrens gegen unbefugte Eingriffe, d) eine programmgestützte Verbindung zwischen der Verbuchung des Zahlungseingangs und der Erstellung der Zuwendungsbestätigung sowie e) die Überprüfbarkeit des Verfahrens durch die Finanzbehörden. Soweit diese Voraussetzungen bei der Genehmigung nicht geprüft werden konnten, ist ihre Erfüllung zur Auflage zu machen. Das Bundesministerium der Finanzen (Bundesministerium) und die obersten Finanzbehörden der Länder waren sich einig, dass diese Möglichkeit grundsätzlich nur für die Anforderungen c) bis e) eröffnet werden sollte. Hinweise haben sie jedoch weder hierzu noch generell zum Genehmigungsverfahren herausgegeben. Die EStR zu den maschinell erstellten Zuwendungsbescheinigungen sind seit dem Jahre 1989 unverändert. 36.1.2 Der Bundesrechnungshof untersuchte mit Unterstützung des Prüfungsamtes des Bundes Frankfurt am Main im Jahre 2003 die Genehmigungspraxis der Finanzämter. Viele Spendenempfänger erstellten ihre Zuwendungsbestätigungen maschinell, ohne für dieses Verfahren eine Genehmigung zu besitzen. Wenn die Spendenempfänger die Genehmigung der maschinellen Ausstellung beantragten, machten die Finanzämter die Erfüllung der vorgeschriebenen Anforderungen häufig insgesamt zur Auflage. Einmal genehmigte Verfahren überprüften sie auch nach über zehn Jahren nicht. Das galt auch, wenn das ursprünglich für die Buchführung verwandte IT-Programm durch ein neues ersetzt worden war. Die Beschäftigten der Finanzämter verfügen in der Regel nicht über ausreichende IT-Kenntnisse, um die Genehmigungsvoraussetzungen ordnungsgemäß zu überprüfen. Meistens beschränkten die Finanzämter ihre Prüfung auf die optische Übereinstimmung der Zuwendungsbestätigung mit dem amtlichen Muster der EStR. Sie genehmigten die maschinelle Erstellung auch dann, wenn aus den Anträgen der Spendenempfänger erkennbar war, dass die beschriebenen Verfahren nicht den vorgeschriebenen Anforderungen genügten. Aus den Unterlagen vieler Spendenempfänger war ersichtlich, dass sie die Vordrucke nicht mehr in Papierform vorhielten. Stattdessen erzeugten sie den vorgeschriebenen Text des amtlichen Vordrucks zusammen mit den Daten des Spenders (Name, Anschrift, …) in einem Druckvorgang. Zudem bestätigten Zuwendungsempfänger Spenden häufig nicht unterjährig und einzeln, sondern jährlich zusammengefasst. Damit war die Zahlungsverbuchung nicht mit der Erstellung der Zuwendungsbestätigung verbunden. 36.2 Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das Bundesministerium – wie auch die obersten Finanzbehörden der Länder – keine Hinweise zum Genehmigungsverfahren gegeben haben. Für die Finanzämter war so nicht zu erkennen, dass sie nur die Anforderungen c) bis e) ohne Prüfung zur Auflage machen sollten. Außerdem hat das Bundesministerium nicht verständlich erläutert, wie die IT-Programme auszugestalten waren, um wirksam vor Manipulationen zu schützen. Insbesondere hat es nicht ausreichend erklärt, wie das Verbuchen der Zahlung mit dem Erstellen der Zuwendungsbestätigung zu verbinden ist. Diese Anforderung ist zudem nach Auffassung des Bundesrechnungshofes bei der gängigen Praxis der Spendenempfänger nicht erfüllbar. Sie bestätigen ihre erhaltenen Zuwendungen nämlich oft nicht mehr unterjährig und einzeln, sondern jährlich zusammengefasst. Dadurch kann die Zahlungsverbuchung zeitlich nicht mehr direkt mit der maschinellen Erstellung verbunden sein. Diese Umstände trugen dazu bei, dass die Finanzämter überwiegend nicht prüften, ob die Genehmigungsvoraussetzungen oder Auflagen erfüllt waren. Das Ziel, Missbräuche durch Spendenempfänger und Fälschungen durch Dritte mit dem Genehmigungsverfahren zu verhindern, war schon deshalb nicht erreichbar. Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, für von Spendenempfängern verwandte IT-Programme eine Sicherheitsbestätigung durch sachverständige Dritte vorzuschreiben. Dies ist erforderlich, weil die Finanzämter über zu wenige informationstechnische Kenntnisse verfügen, um bestätigen zu können, dass diese Programme ausreichend gegen Manipulationen gesichert sind. Der Umfang der Prüfung durch Dritte sollte die Kosten, die den Spendenempfängern durch die Prüfung entstehen, berücksichtigen. Der Bundesrechnungshof hat außerdem darauf aufmerksam gemacht, dass die Fälschungssicherheit der maschinellen Zuwendungsbestätigungen wegen der technischen Entwicklung der Drucker und Scanner nicht mehr gegeben ist. So lässt sich beispielsweise das einzublendende Faksimile wie die gesamte Zuwendungsbestätigung mit heute handelsüblichen Druckern erstellen. Der Bundesrechnungshof hat daher eine grundsätzliche Anpassung der Anforderungen für die maschinelle Erstellung von Zuwendungsbestätigungen an den aktuellen technischen Standard für dringend erforderlich gehalten. 36.3 Das Bundesministerium hat in seiner Stellungnahme erklärt, es sei beabsichtigt, die Bestimmungen zur maschinellen Erstellung von Zuwendungsbestätigungen neu zu fassen. Dabei solle ein Teil der Anregungen des Bundesrechnungshofes umgesetzt werden. Es sei vorgesehen, dass die Vordrucke für die Zuwendungsbestätigungen nicht mehr in Papierform verschlossen vorgehalten werden müssen. Außerdem werde festgelegt, dass das Erstellen der Zuwendungsbestätigungen mit der Finanzbuch-
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 169 – Drucksache 16/160 haltung des Spendenempfängers verbunden sein müsse. Ferner sei beabsichtigt, das Genehmigungsverfahren durch eine Anzeigepflicht der Spendenempfänger zu ersetzen. Eine Arbeitsgruppe werde sich mit den weiteren Empfehlungen des Bundesrechnungshofes zum Schutz gegen Manipulationen sowie zur Fälschungssicherheit befassen. 36.4 Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes reichen die bisherigen Ankündigungen des Bundesministeriums nicht aus, um vor Manipulationen und Fälschungen zu schützen. Er hält es weiterhin für geboten, die Voraussetzungen für die maschinelle Erstellung von Zuwendungsbestätigungen schnellstmöglich dem aktuellen technischen Standard anzupassen. Das Einblenden einer Unterschrift als Faksimile kann die ursprüngliche Sicherheit des Verfahrens nicht mehr gewährleisten. Insbesondere sollte vorgeschrieben werden, dass die Sicherheit des maschinellen Verfahrens gegen Manipulationen durch sachverständige Dritte zu bestätigen ist. Der Bundesrechnungshof empfiehlt darüber hinaus, dass die Finanzämter die maschinelle Erstellung der Zuwendungsbestätigungen beim Spendenempfänger sowohl stichprobenweise als auch bei gegebenem Anlass überprüfen. Dies ist gerade dann erforderlich, wenn künftig ein Anzeigeverfahren das bisherige Genehmigungsverfahren ablösen soll. 37 Unvollständige Jahresbescheinigungen nach § 24c EStG (Kapitel 6001 Titel 012 01) 37.0 Die vom Gesetzgeber ab dem Jahre 2004 eingeführten Jahresbescheinigungen für Kapitalerträge und Veräußerungsgewinne aus Finanzanlagen können zu weiterem Aufwand bei Steuerpflichtigen und Finanzämtern statt zu der gewollten Vereinfachung führen. Ein Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen ermöglicht den Kreditinstituten, die notwendigen Angaben der Jahresbescheinigung nicht vollständig zu erbringen. Dadurch sind sowohl die Steuerpflichtigen als auch die Finanzämter gezwungen, jede einzelne Angabe der Jahresbescheinigung auf ihre Vollständigkeit hin zu überprüfen. Die Steuerbescheinigungen der Kreditinstitute unterscheiden sich in ihrem äußeren Erscheinungsbild erheblich. Auch das ist mit Schwierigkeiten für die Steuerpflichtigen und mit zusätzlichem Aufwand für die Finanzämter verbunden. 37.1 Steuerpflichtige müssen ihre Einkünfte aus Kapitalvermögen richtig und vollständig erklären. Dazu konnten sie bis zum Jahre 2003 lediglich auf Einzelabrechnungen, Er- trägnisaufstellungen und Steuerbescheinigungen der Kreditinstitute zurückgreifen. Für das Jahr 2004 erhalten sie daneben erstmals Jahresbescheinigungen. Einzelabrechnungen und Erträgnisaufstellungen erstellen die Kreditinstitute nach ihren eigenen Erfordernissen und den Vereinbarungen mit ihren Kunden. Die Steuerpflichtigen sind nicht verpflichtet, die meist kostenpflichtigen Erträgnisaufstellungen und die Einzelabrechnungen mit der Steuererklärung beim Finanzamt einzureichen. Steuerbescheinigungen sind in § 45a Einkommensteuergesetz (EStG) gesetzlich geregelt. Die Kreditinstitute stellen sie als Einzel- oder als Jahressteuerbescheinigungen aus. Sie enthalten nur solche Kapitalerträge, die grundsätzlich dem Steuerabzug durch die Kapitalertragsteuer unterliegen. Weitere Angaben zu den Einkünften aus Kapitalvermögen wie nicht ausgeschüttete (thesaurierte) Erträge ausländischer Investmentfonds, bestimmte negative Einnahmen und Werbungskosten enthalten Steuerbescheinigungen nicht. Sie dienen vor allem der Anrechnung der einbehaltenen Kapitalertragsteuer sowie des dazugehörenden Solidaritätszuschlags. Zum 1. Januar 2004 führte der Gesetzgeber zusätzlich die Jahresbescheinigungen für Kapitalerträge und Veräußerungsgewinne aus Finanzanlagen ein. Nach der neuen Vorschrift des § 24c EStG haben die Kreditinstitute dem Steuerpflichtigen für alle bei ihnen geführten Wertpapierdepots und Konten eine zusammenfassende Jahresbescheinigung nach vorgeschriebenem Muster auszustellen. Sie muss alle erforderlichen Angaben für die Besteuerung der Einkünfte aus Kapitalvermögen und aus privaten Veräußerungsgeschäften enthalten. 37.2 Der Bundesrechnungshof hat mit Unterstützung des Prüfungsamtes des Bundes Frankfurt am Main im Jahre 2004 untersucht, wie die Finanzämter Steuererklärungen mit Einkünften aus Kapitalvermögen bearbeiten und über welche Unterlagen sie dabei verfügen. Jahresbescheinigungen waren für die untersuchten Zeiträume noch nicht vorgesehen. Die meisten Steuerpflichtigen belegten die erklärten Einkünfte sowohl durch Jahressteuerbescheinigungen als auch durch Erträgnisaufstellungen, wenn sie umfangreichere Einkünfte erzielt hatten. Die Jahressteuerbescheinigungen verschiedener Kreditinstitute wichen in ihrem Erscheinungsbild erheblich voneinander ab. Da viele Steuerpflichtige Konten und Depots bei mehreren Kreditinstituten unterhielten, lagen selbst bei nicht sehr umfangreichen Kapitalerträgen meistens Bescheinigungen von mehr als einem Kreditinstitut vor. Die tatsächliche Höhe der Einkünfte aus Kapitalvermögen konnten sowohl die Steuerpflichtigen als auch die Finanzämter nur ermitteln, wenn sie neben den Steuerbescheinigungen Einzelabrechnungen und vollständige Erträgnisaufstellungen berücksichtigen konnten.
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