Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

Drucksache 16/160 – 82 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
Das Bundesministerium hat eingewandt, dass zwischen
den – das laufende und das nachfolgende Haushaltsjahr
betreffenden – kurzfristigen Prognosen und den mittelfristigen
Projektionen unterschieden werden müsse. Im
Gegensatz zum Haushaltsplan stelle die Finanzplanung
eine rechtlich unverbindliche Absichtserklärung der Regierung
dar. Die Planung werde in einem iterativen Prozess
unter Berücksichtigung der aktuellen Entwicklung
und der volkswirtschaftlichen Notwendigkeiten in jedem
Jahr fortlaufend angepasst. Mit zunehmendem Zeithorizont
handele es sich sowohl bei den gesamtwirtschaftlichen
Eckdaten als auch bei den daraus abgeleiteten
Steuereinnahmen nicht um eine Wahrscheinlichkeitsprognose,
sondern um die Abschätzung der Entwicklungsmöglichkeiten
mit den aktuell zur Verfügung stehenden
Erkenntnissen und Daten. Zudem würde die vom Bundesrechnungshof
vorgeschlagene Einstellung von Planungsreserven
einer politischen Bewertung der Ergebnisse des
unabhängigen Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ gleichkommen.
Der Bundesrechnungshof stimmt mit dem Bundesministerium
darin überein, dass der Finanzplan einen geringeren
Verbindlichkeitsgrad hat als der Haushaltsplan und
Abweichungen im Finanzplan daher anders zu bewerten
sind. Die Finanzplanung hat allerdings eine erhebliche
Bedeutung hinsichtlich der Projektion der mittelfristigen
haushaltsrelevanten Entwicklungen; damit kommt ihr
eine wesentliche Unterstützungsfunktion für die jährlichen
Haushaltsentscheidungen des Parlaments zu. Sie bildet
zudem eine wichtige Basis für die Erstellung der Stabilitätsprogramme,
die im Rahmen des Europäischen
Stabilitäts- und Wachstumspaktes jährlich vorzulegen
sind. Vor diesem Hintergrund erscheint es bedenklich,
dass die Finanzpläne der letzten Jahre gerade bei der Einnahmeentwicklung
ein viel zu optimistisches Bild gezeichnet
haben und die negativen Abweichungen bei der
Fortschreibung der Steuereinnahmeerwartungen regelmäßig
zu teilweise drastischen Verschlechterungen der
Haushaltseckwerte geführt haben. Der Bundesrechnungshof
hält daher an seiner Empfehlung fest, im Verfahren
der Finanzplanung künftig hinsichtlich der mittelfristigen
Entwicklung der Steuereinnahmen vorsichtigere Annahmen
zugrunde zu legen.
2.3.2 Strukturelle Veränderungen der
Steuereinnahmenbasis
Der Bund hatte im Haushaltsjahr 2004 mit rund
187,0 Mrd. Euro geringere Steuereinnahmen als bereits
vor zehn Jahren (1994: rund 193,8 Mrd. Euro), während
das steuerliche Gesamtaufkommen in Deutschland im
gleichen Zeitraum um rund 41 Mrd. Euro gestiegen ist
(rund 442,8 Mrd. Euro in 2004 gegenüber rund
402,0 Mrd. Euro in 1994). Diese Abkoppelung der Steuereinnahmen
des Bundes von der Gesamtentwicklung
beruht zum Teil auf einer Reihe haushaltswirksamer
Maßnahmen, die die Steuereinnahmenbasis des Bundeshaushalts
nachhaltig verringert haben:
● Im Rahmen des neu geregelten bundesstaatlichen Finanzausgleichs
ab dem Jahre 1995 hat der Bund zugunsten
der Länder seinen Anteil an der Umsatzsteuer
um sieben Prozentpunkte reduziert. Das entsprach
Mindereinnahmen im Bundeshaushalt 2004 von rund
9,6 Mrd. Euro.
● Im Rahmen des vertikalen Finanzausgleichs wurden
die Bundesergänzungszuweisungen an finanzschwache
Länder seit dem Jahre 1995 deutlich aufgestockt.
Im Bundeshaushalt 2004 erhielten die Länder insgesamt
rund 15,2 Mrd. Euro gegenüber rund 3,7 Mrd.
Euro im Jahre 1994, also rund 11,5 Mrd. Euro mehr.
● Das Kindergeld wird seit der Reform des Familienleistungsausgleichs
im Jahre 1996 nach den Regelungen
des Einkommensteuerrechts als Abzug von der
Steuerschuld ausgezahlt. Nach mehrfacher Erhöhung
beliefen sich die Kindergeldzahlungen im Jahre 2004
auf rund 34,5 Mrd. Euro (gegenüber rund 10,9 Mrd.
Euro im Jahre 1995). Auf den Bundeshaushalt 2004
entfielen hiervon entsprechend seinem Anteil an der
Einkommensteuer (42,5 %) rund 14,7 Mrd. Euro.
● Zur Kompensation der Mehrbelastungen der Länder
aufgrund der Umstellung und der Verbesserungen
beim Familienleistungsausgleich hat der Bund seit
dem Jahre 1996 den Länderanteil an der Umsatzsteuer
mehrmals erhöht. Im Bundeshaushalt 2004 entsprach
dies einem Betrag von rund 8 Mrd. Euro 11.
● Im Rahmen der Bahnreform erhalten die Länder vom
Bund seit dem Jahre 1995 einen Anteil aus dem Mineralölsteueraufkommen
als finanziellen Ausgleich für
die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs.
Die Einnahmeminderung des Bundes hieraus
betrug im Jahre 2004 rund 6,8 Mrd. Euro 12 .
● Außerdem stellte der Bund als einmalige Maßnahme
im Haushaltsjahr 2004 aus seinem Anteil am Umsatzsteueraufkommen
2,65 Mrd. Euro den Ländern zur
Verfügung. Aufgrund dieses weiteren finanziellen Zugeständnisses
des Bundes hatten die Länder im Rahmen
des Vermittlungsverfahrens zum Haushaltsbegleitgesetz
2004 und anderen Reformgesetzen dem
Vorziehen eines Teils der letzten Stufe der Steuerreform
um ein Jahr zugestimmt 13.
● Für die Förderung einer kapitalgedeckten privaten Altersvorsorge
(sog. Riester-Rente) sind für den Bundeshaushalt
2005 steuerliche Mindereinnahmen in Höhe
von rund 0,8 Mrd. Euro der Veranschlagung zugrunde
gelegt 14; diese Mindereinnahmen werden in den
nächsten Jahren noch erheblich zunehmen.
11 Ab 2002: Umsatzsteueranteile Bund bei 49,6 %, Länder bei 50,4 %
(nach Vorab-Abzug vom Umsatzsteueraufkommen i. H. v. 5,63 %
zugunsten des Bundes sowie 2,2 % zugunsten der Gemeinden); entspricht
rechnerisch einem Bundesanteil am gesamten Umsatzsteueraufkommen
von rund 51,4 % (Länder: rund 46,5 %; Gemeinden rund
2,1 %).
12 Dies entspricht einem Anteil von rund 16,3 % am Mineralölsteueraufkommen
2004 (rund 41,8 Mrd. Euro).
13 Die Regelung findet sich in Artikel 29 (Änderung des Finanzausgleichsgesetzes)
des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen
am Arbeitsmarkt („Hartz IV“) (BGBl. I, 2003, S. 2954, 2990).
14 Ohne Mindereinnahmen aufgrund der Lohnsteuerfreiheit gemäß § 3
Nr. 63 EStG sowie sonstiger Maßnahmen (betriebliche Altersvorsorge).