Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

Drucksache 16/160 – 168 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
c) die Sicherung des Verfahrens gegen unbefugte Eingriffe,
d) eine programmgestützte Verbindung zwischen der
Verbuchung des Zahlungseingangs und der Erstellung
der Zuwendungsbestätigung sowie
e) die Überprüfbarkeit des Verfahrens durch die Finanzbehörden.
Soweit diese Voraussetzungen bei der Genehmigung
nicht geprüft werden konnten, ist ihre Erfüllung zur Auflage
zu machen. Das Bundesministerium der Finanzen
(Bundesministerium) und die obersten Finanzbehörden
der Länder waren sich einig, dass diese Möglichkeit
grundsätzlich nur für die Anforderungen c) bis e) eröffnet
werden sollte. Hinweise haben sie jedoch weder hierzu
noch generell zum Genehmigungsverfahren herausgegeben.
Die EStR zu den maschinell erstellten Zuwendungsbescheinigungen
sind seit dem Jahre 1989 unverändert.
36.1.2
Der Bundesrechnungshof untersuchte mit Unterstützung
des Prüfungsamtes des Bundes Frankfurt am Main im
Jahre 2003 die Genehmigungspraxis der Finanzämter.
Viele Spendenempfänger erstellten ihre Zuwendungsbestätigungen
maschinell, ohne für dieses Verfahren eine
Genehmigung zu besitzen.
Wenn die Spendenempfänger die Genehmigung der maschinellen
Ausstellung beantragten, machten die Finanzämter
die Erfüllung der vorgeschriebenen Anforderungen
häufig insgesamt zur Auflage. Einmal genehmigte Verfahren
überprüften sie auch nach über zehn Jahren nicht.
Das galt auch, wenn das ursprünglich für die Buchführung
verwandte IT-Programm durch ein neues ersetzt
worden war.
Die Beschäftigten der Finanzämter verfügen in der Regel
nicht über ausreichende IT-Kenntnisse, um die Genehmigungsvoraussetzungen
ordnungsgemäß zu überprüfen.
Meistens beschränkten die Finanzämter ihre Prüfung auf
die optische Übereinstimmung der Zuwendungsbestätigung
mit dem amtlichen Muster der EStR. Sie genehmigten
die maschinelle Erstellung auch dann, wenn aus den
Anträgen der Spendenempfänger erkennbar war, dass die
beschriebenen Verfahren nicht den vorgeschriebenen Anforderungen
genügten.
Aus den Unterlagen vieler Spendenempfänger war ersichtlich,
dass sie die Vordrucke nicht mehr in Papierform
vorhielten. Stattdessen erzeugten sie den vorgeschriebenen
Text des amtlichen Vordrucks zusammen mit den Daten
des Spenders (Name, Anschrift, …) in einem Druckvorgang.
Zudem bestätigten Zuwendungsempfänger Spenden häufig
nicht unterjährig und einzeln, sondern jährlich zusammengefasst.
Damit war die Zahlungsverbuchung nicht
mit der Erstellung der Zuwendungsbestätigung verbunden.
36.2
Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das Bundesministerium
– wie auch die obersten Finanzbehörden
der Länder – keine Hinweise zum Genehmigungsverfahren
gegeben haben. Für die Finanzämter war so nicht zu
erkennen, dass sie nur die Anforderungen c) bis e) ohne
Prüfung zur Auflage machen sollten. Außerdem hat das
Bundesministerium nicht verständlich erläutert, wie die
IT-Programme auszugestalten waren, um wirksam vor
Manipulationen zu schützen. Insbesondere hat es nicht
ausreichend erklärt, wie das Verbuchen der Zahlung mit
dem Erstellen der Zuwendungsbestätigung zu verbinden
ist. Diese Anforderung ist zudem nach Auffassung des
Bundesrechnungshofes bei der gängigen Praxis der Spendenempfänger
nicht erfüllbar. Sie bestätigen ihre erhaltenen
Zuwendungen nämlich oft nicht mehr unterjährig und
einzeln, sondern jährlich zusammengefasst. Dadurch
kann die Zahlungsverbuchung zeitlich nicht mehr direkt
mit der maschinellen Erstellung verbunden sein.
Diese Umstände trugen dazu bei, dass die Finanzämter
überwiegend nicht prüften, ob die Genehmigungsvoraussetzungen
oder Auflagen erfüllt waren. Das Ziel, Missbräuche
durch Spendenempfänger und Fälschungen
durch Dritte mit dem Genehmigungsverfahren zu verhindern,
war schon deshalb nicht erreichbar.
Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, für von Spendenempfängern
verwandte IT-Programme eine Sicherheitsbestätigung
durch sachverständige Dritte vorzuschreiben.
Dies ist erforderlich, weil die Finanzämter über zu wenige
informationstechnische Kenntnisse verfügen, um bestätigen
zu können, dass diese Programme ausreichend
gegen Manipulationen gesichert sind. Der Umfang der
Prüfung durch Dritte sollte die Kosten, die den Spendenempfängern
durch die Prüfung entstehen, berücksichtigen.
Der Bundesrechnungshof hat außerdem darauf aufmerksam
gemacht, dass die Fälschungssicherheit der maschinellen
Zuwendungsbestätigungen wegen der technischen
Entwicklung der Drucker und Scanner nicht mehr gegeben
ist. So lässt sich beispielsweise das einzublendende
Faksimile wie die gesamte Zuwendungsbestätigung mit
heute handelsüblichen Druckern erstellen.
Der Bundesrechnungshof hat daher eine grundsätzliche
Anpassung der Anforderungen für die maschinelle Erstellung
von Zuwendungsbestätigungen an den aktuellen
technischen Standard für dringend erforderlich gehalten.
36.3
Das Bundesministerium hat in seiner Stellungnahme erklärt,
es sei beabsichtigt, die Bestimmungen zur maschinellen
Erstellung von Zuwendungsbestätigungen neu zu
fassen. Dabei solle ein Teil der Anregungen des Bundesrechnungshofes
umgesetzt werden. Es sei vorgesehen,
dass die Vordrucke für die Zuwendungsbestätigungen
nicht mehr in Papierform verschlossen vorgehalten werden
müssen. Außerdem werde festgelegt, dass das Erstellen
der Zuwendungsbestätigungen mit der Finanzbuch-