Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

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Drucksache 16/160 – 108 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode 4.1.2 Arbeit der Behörde ermittelten Risiken. Zu den Aufgaben einer Internen Revision gehört auch eine Wirkungskontrolle. Dabei ist nachzuhalten, ob und wie ihre Vorschläge und Empfehlungen umgesetzt werden und ob die beabsichtigten Wirkungen eintreten. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass in vielen Behörden der Bundesverwaltung das Grundverständnis für Aufgaben und Arbeitsweise einer Internen Revision noch unzureichend ist. Sie wird insbesondere nicht als Leitungsinstrument erkannt. Vielfach trafen die Behörden Entscheidungen über die Einrichtung einer Internen Revision oder die Inhalte der Arbeitspläne, ohne vorher die mit ihrer Arbeit verbundenen Risiken zu analysieren. Mitunter zogen sie aus Risikoanalysen auch falsche Schlüsse. Die Bundesministerien begleiten die Behörden ihres jeweiligen Geschäftsbereichs in unterschiedlichem Umfang beim Aufbau Interner Revisionen. In einigen Fällen trugen vorgesetzte Behörden durch gezielte Vorgaben und Hilfestellungen zum Aufbau wirksamer Strukturen bei. In anderen Fällen wurden die Behörden nicht unterstützt. Teilweise erhielt der nachgeordnete Bereich so enge Vorgaben, dass die Behördenleitungen das Leitungsinstrument nur noch eingeschränkt einsetzen konnten. Die organisatorische Anbindung der Internen Revisionen ist uneinheitlich. Eine Mehrheit der Behörden hatte sich für eine Interne Revision als Stabsstelle bei der Behördenleitung entschieden. Ihre Ansiedlung „in der Linie“ ist aber nicht nur auf Einzelfälle beschränkt. Der Bundesrechnungshof stellte wiederholt fest, dass Interne Revisionen in die Aufgabenerledigung ihrer Behörde eingebunden wurden. Auch die Abgrenzung zwischen der Internen Revision, den Aufgaben der Korruptionsprävention und dem Internen Kontrollsystem war häufig unklar. Die Internen Revisionen verfügten nicht alle über einen mit der Behördenleitung abgestimmten jährlichen Arbeitsplan. Wo ein solcher vorlag, richtete sich sein Inhalt nur selten an einer planmäßigen Analyse der bestehenden Risiken aus. Die Behörden verfügten überwiegend nicht über Dienstanweisungen oder Verfahrensordnungen für ihre Internen Revisionen. Vereinzelt griffen nachgeordnete Behörden auf Erlasse oder Dienstvorschriften der jeweiligen Bundesministerien zurück. Die personelle Ausstattung der geprüften Internen Revisionen folgte keinem erkennbaren Schema. Einige kleine Behörden im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern (Bundesministerium) verzichteten auf die Einrichtung eigener Interner Revisionen und delegierten die Prüfungstätigkeit stattdessen an andere Behörden. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass die Aus- und Fortbildung der Angehörigen der Internen Revisionen des nachgeordneten Bereichs ganz überwiegend den Behörden überlassen wurde. Nur in Einzelfällen sorgten die Bundesministerien für einheitliche Standards in ihrem Geschäftsbereich. Der Bundesrechnungshof fand keine Hinweise auf eine planmäßige Evaluierung der Effizienz und Arbeitsweise Interner Revisionen. Auch deren Jahresberichte dienten – soweit sie gefertigt wurden – nicht erkennbar als Grundlage für eine gezielte und systematische Wirkungsund Systemkontrolle. 4.2 Der Bundesrechnungshof betrachtet die Interne Revision als Instrument zur Unterstützung der Behördenleitung. Er sieht in der Arbeit Interner Revisionen einen bedeutsamen Beitrag für eine wirtschaftliche und ordnungsgemäße Verwaltung. Er hält es für wichtig, die Internen Revisionen zu stärken, ihre Wirksamkeit zu fördern und zu ihrer Akzeptanz beizutragen. Da in der Bundesverwaltung keine übergreifenden Ziele und Funktionen der Internen Revisionen festgelegt sind, bestehen bei den Behörden teilweise unklare oder falsche Vorstellungen. Die Interne Revision wird vielfach nicht als Steuerungs- und Kontrollinstrument der Behördenleitung verstanden. Der Bundesrechnungshof erkennt hierin eine wesentliche Ursache für ihren häufig nicht optimalen Einsatz. Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, seine Sollvorstellungen zu berücksichtigen und die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, damit die Internen Revisionen in den Behörden der Bundesverwaltung zu einem noch wirksameren und nachhaltigeren Instrument entwickelt werden können. Er sieht sachgerechte Risikoanalysen dabei als zentralen Baustein an. Jede Behörde soll sie vornehmen, um spezifische Risikopotenziale und deren Eintrittswahrscheinlichkeit zu erkennen und festzustellen, ob die bisherige Handhabung des Instruments Interne Revision angemessen ist. Den vorgesetzten Behörden hat der Bundesrechnungshof nahe gelegt, ihre Fach- und Dienstaufsicht auch auf die Interne Revision zu beziehen. Aufgrund seiner Prüfungsergebnisse hat der Bundesrechnungshof angeregt, das Muster einer Revisionsordnung zu entwickeln und Anleitungen für eine geeignete Risikoanalyse zu geben. Hierbei kommt nach seiner Einschätzung dem Bundesministerium als dem für Organisationsfragen federführenden Ressort eine maßgebliche Rolle zu, um den Behörden eine Hilfestellung und Orientierung zu geben. 4.3 Das Bundesministerium hat den Ausführungen des Bundesrechnungshofes zu den Aufgaben und Zielen von Internen Revisionen zugestimmt und sich auch den Sollvorstellungen zu deren Einsatz, Arbeitsverfahren und Wirkungsweise angeschlossen. Nach Auffassung des Bundesministeriums ist es nicht zwingend, die Interne Revision als Stabsstelle zu organisieren und unmittelbar der Leitung zu unterstellen. Es habe selbst die Linienorganisation gewählt und damit gute Erfahrungen gemacht.
Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 109 – Drucksache 16/160 Zu der Anregung des Bundesrechnungshofes, eine Muster-Revisionsordnung für die Bundesverwaltung zu entwickeln und Anleitungen für eine geeignete Risikoanalyse zu geben, hat das Bundesministerium darauf verwiesen, dass die im Ausschuss für Organisationsfragen (AfO) vertretenen Bundesressorts im Mai 2004 die Erstellung eines solchen Handbuchs als vorerst nicht zielführend angesehen hätten. 4.4 Der Bundesrechnungshof regt an, seine Erkenntnisse und Empfehlungen zu Aufgaben, Zielen und Arbeitweisen der Internen Revisionen ihrem Einsatz in der Bundesverwaltung zugrunde zu legen. Eine Interne Revision ist – unter Berücksichtigung behördenspezifischer Gegebenheiten – grundsätzlich leitungsnah zu organisieren. Der vom Bundesministerium zitierte Beschluss des AfO ist überholt, da sich der AfO seinerzeit auf die noch laufende Prüfung des Bundesrechnungshofes bezog, deren Ergebnisse zunächst abgewartet werden sollten. Der Bundesrechnungshof empfiehlt, Einsatz und Wirkung Interner Revisionen zu fördern. Dazu hält er es für erforderlich, als Hilfestellung und Orientierung für die Behörden eine Muster-Revisionsordnung für die Bundesverwaltung zu entwickeln und Anleitungen für eine geeignete Risikoanalyse zu erarbeiten. 5 Sportwissenschaftliche Forschungsvorhaben ohne Zuständigkeit gefördert und unzureichend überwacht (Kapitel 0618 Titel 686 01) 5.0 Das Bundesministerium des Innern hat dem Bundesinstitut für Sportwissenschaft Forschungsaufgaben zugewiesen, für die der Bund in diesem Umfang nicht zuständig ist. Die Aufgaben des Bundesinstitutes für Sportwissenschaft waren nicht eindeutig beschrieben. Es förderte Forschungsvorhaben, ohne das erhebliche Bundesinteresse nachvollziehbar zu prüfen und zu begründen. Das Bundesinstitut für Sportwissenschaft überwachte die Forschungsprojekte nur unzureichend. Es forderte die Ergebnisse erst nach entsprechenden Hinweisen des Bundesrechnungshofes an und wertete diese auch dann nur unzureichend aus. 5.1 Die im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelte Sportförderung liegt grundsätzlich in der Zuständigkeit der Länder. Eine Sportförderung des Bundes kann sich allenfalls auf Bereiche wie die gesamtstaatliche Repräsentation oder Auslandsbeziehungen und damit auf die Förderung des Spitzensports beziehen. Das Bundesministerium des Innern (Bundesministerium) hat dem Bundesinstitut für Sportwissenschaft (Bundesinstitut) die Aufgabe übertragen, „die wissenschaftliche Zweckforschung auf dem Gebiet des Sports zu fördern (Ressortforschung). Die Forschungsförderung erstreckt sich insbesondere auf … den Spitzensport einschließlich Nachwuchsförderung und Talentsuche …“ sowie auf „Fragestellungen, die für die Bundesrepublik Deutschland als Ganzes von Bedeutung sind und die nicht durch ein Bundesland allein wirksam gefördert werden können“. Ressortforschung ist darauf gerichtet, Entscheidungshilfen zu gewinnen, um die Fachaufgaben eines Bundesministeriums sachgemäß erfüllen zu können. Die angestrebten Forschungsergebnisse müssen für die Gesetzgebung oder die Verwaltungsaufgaben des Bundes umsetzbar sein. Dagegen dient Forschungsförderung dem Erkenntnisgewinn Dritter. Der Bund darf sich daran finanziell nur beteiligen, wenn er verfassungsrechtlich zuständig ist und ein erhebliches Bundesinteresse an den Forschungsergebnissen vorliegt. Das Bundesinstitut gewährte Zuwendungen an Hochschulinstitute sowie Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler, die sportbezogene Themen erforschten. Hierfür standen dem Bundesinstitut jährlich etwa 1,9 Mio. Euro zur Verfügung. Einige ausgewählte Ergebnisse veröffentlichte das Bundesinstitut in einer seiner Schriftenreihen. Andere Ergebnisse veröffentlichten die Zuwendungsempfänger selbst, ohne dabei, wie vorgeschrieben, auf die Bundesförderung hinzuweisen. Es war nicht erkennbar, dass das Bundesministerium die Ergebnisse in Gesetze, Verordnungen oder verwaltungsinterne Richtlinien umsetzte. In jährlichen Informationsschreiben wies das Bundesinstitut darauf hin, dass Forschungsprojekte nur gefördert werden können, wenn ein erhebliches Bundesinteresse bestehe. Dieses liege insbesondere bei einem Bezug zum „Leistungssport“ vor. Die eingehenden Förderanträge ließ das Bundesinstitut durch externe Gutachterinnen und Gutachter beurteilen. Diese bestimmten anschließend mit dem Bundesinstitut die Auswahl der zu fördernden Vorhaben. Auf das erforderliche Bundesinteresse an den Vorhaben ging das Bundesinstitut erst danach in standardisierten Prüfvermerken erkennbar ein. Diese enthielten keine näheren Begründungen, bestätigten aber das Vorliegen eines erheblichen Bundesinteresses durchgängig. Den Handlungsbedarf des Bundes, alternative Lösungsmöglichkeiten oder die Wirtschaftlichkeit der Vorhaben legte das Bundesinstitut nicht dar. Ein Bezug zum „Spitzensport“ war bei der Mehrzahl der Förderentscheidungen nicht erkennbar. So förderte das Bundesinstitut etwa Forschungen zum Alterssport, zur Bewegungswelt von Kindern und Jugendlichen oder zu den Sportbeschlüssen des DDR-Politbüros. Bei der Durchführung der Projekte waren die inhaltlichfachlichen und administrativen Aufgaben nicht miteinander koordiniert. So nahm das Bundesinstitut Auszahlungen
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