Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

Drucksache 16/160 – 190 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
51.6
Der Bundesrechnungshof hat die Bundesministerien aufgefordert,
ihre Zuwendungsempfänger zu einer Überprüfung
ihrer Gehaltsabrechnung anzuhalten. Diese sollten
die Arbeitsabläufe zur Gehaltsabrechnung kritisch analysieren
und unter Beachtung der Empfehlungen des Bundesrechnungshofes
verbessern. Welches Verfahren der
Gehaltsabrechnung vorzuziehen ist, ist anhand konkreter
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu beantworten.
Das Bundesministerium des Innern als für Organisationsfragen
zuständiges Ressort hat sich den Empfehlungen
des Bundesrechnungshofes angeschlossen.
52 Einführung des papierarmen Büros
sorgfältig planen
52.0
Bevor sie papierarme Büros einführen, müssen Behörden
ihre Arbeitsabläufe untersuchen und die Schritte hin zur
elektronischen Akte sorgfältig planen. Sie sollten ihre
Ziele klar definieren und Kosten und Nutzen der ITgestützten
Vorgangsbearbeitung abwägen.
52.1
Mitte der 90er-Jahre begannen viele Bundesbehörden im
Zuge der Verwaltungsmodernisierung mit Projekten, deren
Ziel ein papierarmes Büro ist. Allein die Projektkosten
betrugen im Einzelfall je nach Größenordnung und
Dauer zwischen 1 Mio. Euro und 10 Mio. Euro.
Die Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung
für Informationstechnik in der Bundesverwaltung
im Bundesministerium des Innern (KBSt) veröffentlichte
im Jahre 1999 das Konzept „Papierarmes Büro“.
Ziel des Konzepts war die Einführung der elektronischen
Akte. An die Stelle von Papierakten sollten behördliche
Geschäftsprozesse treten, die vollständig IT-gestützt
durchgeführt werden können. Die elektronische Akte
sollte mit Hilfe spezieller Software erzeugt, erfasst, bearbeitet
und verwaltet werden. Die KBSt hat das Konzept
aufgrund des organisatorischen und technischen Wandels
im Jahre 2004 angepasst und fortgeschrieben.
Der Bundesrechnungshof hat die Einführung IT-gestützter
Vorgangsbearbeitung aufgrund des KBSt-Konzepts in
Behörden der unmittelbaren und mittelbaren Bundesverwaltung
geprüft. Im Mittelpunkt standen dabei die Vorgehensweise
der Behörden sowie Kosten und Nutzen der
Einführung elektronischer Akten.
52.2
52.2.1
Der Bundesrechnungshof hat festgestellt, dass viele Behörden
das Konzept der KBSt falsch verstanden hatten.
Manche erwarben Software zur elektronischen Vorgangsbearbeitung,
ohne zu klären, welche Arbeitsschritte damit
unterstützt werden sollten und welche Ziele sie damit erreichen
wollten. Die Einführung der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung
scheiterte daher häufig, blieb in den
Anfängen stecken oder musste nach kurzer oder längerer
Erprobungszeit nachgebessert werden. Nennenswerte
Einsparungen waren überwiegend nicht nachzuweisen.
Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen wurden vernachlässigt
und Mehraufwand war die Regel, ohne dass dem ein entsprechender
Nutzen gegenüber stand.
Der Bundesrechnungshof hat unterstrichen, dass die
KBSt das „Papierarme Büro“ als Organisationskonzept
und nicht als IT-Konzept angelegt hat. Auf dem Weg zum
papierarmen Büro stehen die organisatorischen Belange
im Vordergrund. Die Frage nach der passenden Software
ist erst im Anschluss daran zu entscheiden. Die Verwaltungsabläufe
von Behörden sind häufig anders als im
KBSt-Konzept dargestellt. Die Behörden müssen deshalb
zunächst immer ihre Verwaltungsabläufe analysieren,
ihre spezifischen Anforderungen an die Software definieren
und in ein eigenes Organisationskonzept umsetzen.
Das modellhafte KBSt-Konzept kann zwar gute, ergänzende
Hilfestellungen leisten. Es ist aber keine konkrete
Handlungsanweisung im Sinne eines „Drehbuchs“. Zu
bedenken sind auch die Folgen für die Motivation der
betroffenen Bediensteten: Sie müssen das papierarme
Büro akzeptieren und sollten nicht durch Doppelarbeiten
frustriert werden.
52.2.2
In ihrem Konzept hat die KBSt vorgeschlagen, die IT-gestützte
Vorgangsbearbeitung in drei Stufen einzuführen.
Stufe 1 betrifft die Registratur. Hier sollen beispielsweise
Absender, Betreff und Datum der in den Papierakten enthaltenen
Schriftstücke erfasst und elektronisch verwaltet
werden. In Stufe 2 werden nicht nur diese Metadaten,
sondern die Schriftstücke selbst in elektronischen Akten
gespeichert und verwaltet. Die Vorgänge werden in diesem
Stadium weiter papiergebunden bearbeitet. Erst in
Stufe 3 soll schließlich das Schriftgut im Geschäftsgang
ausschließlich IT-gestützt erstellt, bearbeitet und versandt
werden. Die KBSt stellte bei Fortschreibung ihres Konzepts
fest, dass dieses Stufenkonzept Nachteile aufweise,
und machte darauf aufmerksam, dass die „Stufen keine
strikte Reihenfolge der Einführung darstellten“.
Der Bundesrechnungshof hat empfohlen, das Stufenmodell
der KBSt nicht zu eng auszulegen und den weiteren
im Konzept beschriebenen organisatorischen Gestaltungsalternativen
mehr Beachtung zu schenken. Der Ausgangspunkt
zur Einführung des papierarmen Büros sollte
immer eine ganzheitliche Betrachtung sein, auch wenn
die Durchführung stufenweise geplant ist.
Die Behörden sollten sorgfältig abwägen, ob es zweckmäßig
ist, sich von vorneherein auf die Stufen 1 oder 2 zu
beschränken. Dabei ist zu bedenken, dass für die Stufe 1,
die alleinige elektronische Erfassung von Metadaten, einfache
Software ausreicht und ein aufwendiges Vorgangs-