Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 91 – Drucksache 16/160
2.5 Normative Begrenzung der
Nettoneuverschuldung
Die zulässige Nettoneuverschuldung wird durch Artikel
115 Abs. 1 Grundgesetz bestimmt. Die Regelobergrenze
für die Nettoneuverschuldung ist danach die Summe
der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen.
Eine Überschreitung ist nur zur Abwehr einer
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zulässig.
Diese Obergrenze darf aber keinesfalls immer ausgeschöpft
werden. Nach Artikel 109 Abs. 2 Grundgesetz
haben Bund und Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft den
Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
Rechnung zu tragen. In Anknüpfung an die verfassungsgerichtliche
Rechtsprechung erfordert dies in konjunkturellen
Normallagen einen völligen Verzicht auf eine
Nettokreditaufnahme, mindestens aber eine Begrenzung
der Nettoneuverschuldung deutlich unterhalb der Regelobergrenze.
Langfristiges Ziel muss die Erwirtschaftung
von Haushaltsüberschüssen (Nettotilgungen) sein 20 .
Für die Bundeshaushalte 2002 bis 2004 stellte der Deutsche
Bundestag jeweils fest, dass eine Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts vorlag und die erhöhte
Kreditaufnahme zu ihrer Abwehr geeignet sei.
Gegen das Bundeshaushaltsgesetz 2004 ist derzeit ein
Normenkontrollverfahren beim Bundesverfassungsgericht
anhängig, in dem die Antrag stellenden Fraktionen
CDU/CSU und FDP u. a. die Verletzung des Artikels 115
Abs. 1 Grundgesetz geltend machen (vgl. dazu auch
Nr. 1.3.1). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
steht dem Haushaltsgesetzgeber bei der
Beurteilung, ob die Voraussetzungen für eine Überschreitung
der Regelkreditobergrenze vorliegen, ein Einschätzungs-
und Beurteilungsspielraum zu (vgl. BVerfGE
Bd. 79, S. 311, 342 f.). Ihn trifft allerdings im Gesetzgebungsverfahren
eine entsprechende Darlegungslast, d. h.
der Haushaltsgesetzgeber muss seine Entscheidung, diese
Ausnahmeregelung in Anspruch zu nehmen, plausibel begründen.
Vor dem Hintergrund des Anstiegs der jährlichen Nettoneuverschuldung
insbesondere in den letzten Jahren hat
der Bundesrechnungshof in seinen Bemerkungen 2004
(Bundestagsdrucksache 15/4200 Nr. 2.6) dargelegt, dass
sich die geltende verfassungsrechtliche Regelung des Artikels
115 Grundgesetz als weitgehend wirkungslos erwiesen
hat, den Schuldenaufwuchs im Bundeshaushalt zu
begrenzen. Allein im Zeitraum 1985 bis 2004 hat der
Bund rund 509 Mrd. Euro an neuen Krediten zum Haushaltsausgleich
aufgenommen, das sind rund 25 Mrd. Euro
im Jahresdurchschnitt. In diesem Zeitraum hat die Nettoneuverschuldung
mit rund 98 % fast das Volumen der Investitionsausgaben
im Bundeshaushalt erreicht. In dersel-
20 Vgl. Urteil des BVerfG vom 18.04.1989, BVerfGE Bd. 79, S. 311,
334; Urteil des Verfassungsgerichtshofes für das Land NRW vom
02.09.2003, NVwZ 2004, S. 217, 219; Urteil des Berliner Verfassungsgerichtshofes
vom 31.10.2003, S. 12 des Urteilsabdrucks; Beschluss
der Präsidentenkonferenz der Rechnungshöfe des Bundes
und der Länder vom 07.–09.05.2001 zu TOP 7.2 Nr. 1.
ben Zeitspanne ist die Gesamtwirtschaft um immerhin
rund 50 % real gewachsen.
Nach Einschätzung des Bundesrechnungshofes sind für
diese Entwicklung vor allem folgende Faktoren ursächlich:
● Der für die Kreditobergrenze maßgebliche haushaltsrechtliche
Investitionsbegriff ist zu weit gefasst mit
der Folge, dass die Kreditermächtigung zu hoch ausfällt.
Dies gilt vor allem für die Nichtberücksichtigung
des Werteverzehrs an hergestellten oder beschafften
Investitionen der laufenden Periode (Abschreibungen).
Ebenfalls keine investitionsmindernde Berücksichtigung
finden Vermögensverwertungen wie der
Verkauf von Unternehmensbeteiligungen, die in ihrer
Wirkung den Charakter von Desinvestitionen haben.
● Die Ausnahmeregelung des Artikels 115 Abs. 1
Grundgesetz wird häufig in Anspruch genommen, um
höhere Kredite zu rechtfertigen (seit dem Jahre 1997
viermal). Die vom Bundesverfassungsgericht hierfür
entwickelte erhöhte Begründungs- und Darlegungslast
bei Überschreiten der Regelkreditobergrenze bildet in
der Haushaltspraxis kein wirksames Hindernis für eine
höhere Neuverschuldung, wie die Bundeshaushalte
2002 bis 2004 zeigen.
● Einmal aufgenommene Schulden können durch neue
Kredite im Rahmen einer so genannten Anschlussfinanzierung
getilgt werden. Eine Verpflichtung zu einer
echten Schuldentilgung ist finanzverfassungsrechtlich
nicht vorgesehen.
● Die Regelung, dass für Sondervermögen Ausnahmen
von der Regelobergrenze zugelassen werden können
(Artikel 115 Abs. 2 Grundgesetz), lädt gerade dazu
ein, durch Bildung von Sondervermögen zusätzliche
Schulden außerhalb der verfassungsmäßigen Kreditbeschränkungen
aufzubauen.
● Zudem ist die Verschuldungsregelung des Artikels 115
Grundgesetz nicht kompatibel zu den Stabilitätsverpflichtungen
Deutschlands nach dem Europäischen
Stabilitäts- und Wachstumspakt (vgl. dazu Nr. 2.8.1).
Mit Blick auf die Verschuldungsentwicklung haben die
Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe
des Bundes und der Länder am 5. Mai 2004 eine neue
nationale Verschuldungsregelung mit „mehr Biss“ empfohlen.
Einige Landesrechnungshöfe haben in ihren Jahresberichten
diesen Beschluss aufgegriffen und eine stärkere
Konsolidierung in ihren Ländern angemahnt 21.
21 Vgl. u. a. Jahresbericht 2003 des LRH Sachsen-Anhalt, S. 19–25;
Jahresbericht 2004 des LRH Hessen, S. 118–119; Jahresbericht 2004
des LRH Rheinland-Pfalz, S. 13; Jahresbericht 2004 des LRH
Saarland, S. 48–52; Jahresbericht 2004 des LRH Sachsen,
S. 86–92; Jahresbericht 2004 des LRH Thüringen, S. 84 und Anhang;
Jahresbericht 2005 des LRH Berlin, S. 29–31; Jahresbericht
2005 des LRH Hamburg, S. 17–20 und 223–226; Jahresbericht
2005 des LRH Nordrhein-Westfalen, Vorwort S. VI f.; Jahresbericht
2005 des LRH Schleswig-Holstein, S. 14–18 und S. 70–79.