Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2005 - Beispielklagen

Drucksache 16/160 – 126 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode
13.1
Im Jahre 1997 legte das Bundesministerium der Finanzen
(Bundesministerium) ein Fachkonzept für eine standardisierte
Kosten- und Leistungsrechnung (Standard-KLR) in
der Bundesverwaltung vor. Dieses stellt die methodische
Grundlage für eine Kosten- und Leistungsrechnung dar,
die nach der Bundeshaushaltsordnung in allen geeigneten
Bereichen der Bundesverwaltung einzuführen ist. Das
zentrale Anliegen der Standard-KLR besteht darin, die
Transparenz von Kosten und Leistungen zu verbessern
und wirtschaftliches Verhalten auf allen Ebenen zu fördern.
Mittels Kennzahlen sollen Informationen adressatengerecht
– auch für die politische Führung oder für parlamentarische
Gremien – aufbereitet werden können. Für
die Erprobung und Fortschreibung der Standard-KLR des
Bundes ist das Bundesministerium zuständig. Es nimmt
koordinierende und übergreifende Aufgaben wahr und organisiert
einen zwischenbehördlichen Erfahrungsaustausch.
13.1.1
Kernstück der Standard-KLR sind die so genannten externen
und internen Produkte, die alle Aufgaben der Behörden
beschreiben. Mit Hilfe der kosten- und leistungsmäßig
erfassten Produkte lassen sich Aussagen darüber
treffen, ob die eingesetzten Ressourcen in einem angemessenen
Verhältnis zu den Leistungen und Zielen stehen.
Dabei bilden die externen Produkte alle die Aufgaben
ab, die eine Behörde nach außen erbringt. Die für den
Dienstbetrieb erforderlichen allgemeinen Verwaltungsaufgaben
werden als interne Produkte beschrieben. Diese
Aufgaben der Zentralbereiche finden sich in nahezu allen
Behörden in vergleichbarer Form wieder, z. B. Reisekostenbearbeitung,
Reinigungsdienst oder Fahrdienst. Sie
sind deshalb auch zwischenbehördlichen Vergleichen und
einem „Wettbewerb der Besten“ zugänglich.
Das Fachkonzept der Standard-KLR sieht für diese Aufgaben
einen festen – inzwischen überarbeiteten – Katalog
so genannter allgemeiner Verwaltungsprodukte vor, der
als einheitliche Grundlage für Vergleiche und Analysen
dient. Er enthält 27 Produkte aus den Bereichen der Leitungs-
und Managementaufgaben, der Personalführung
und -verwaltung, von Organisation, Haushalt und KLR,
der Informationstechnologie und der Servicefunktionen.
Für alle im Katalog festgelegten allgemeinen Verwaltungsaufgaben
bestehen Produktsteckbriefe. Diese enthalten
u. a. Produktziele sowie zu ermittelnde Kennzahlen
und Qualitätskriterien.
Auf dieser Basis sollen systematische Analysen und Vergleiche
aufzeigen, mit welchen Mitteln, auf welche Art
und mit welcher Qualität die Behörden ihre vergleichbaren
Aufgaben wahrnehmen. Der interne Austausch dieser
Informationen und Kennzahlen soll einen Quasi-Wettbewerb
zwischen den Behörden fördern sowie Lernprozesse
und Effizienzgewinne durch eine Ausrichtung am Besten
anstoßen. Das Ziel, den Ressourceneinsatz zu optimieren,
indem interne Serviceprozesse anhand „bester Lösungen“
standardisiert und weitere zentralisiert werden, bekräftigte
das Bundeskabinett noch einmal im Jahre 2004.
13.1.2
Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unterstützung des
Prüfungsamtes des Bundes Berlin querschnittlich Einsatz
und Anwendung der allgemeinen Verwaltungsprodukte im
Rahmen der KLR. Er stellte fest, dass die geprüften Behörden
von den Vorgaben in der Standard-KLR abwichen,
z. B. hinsichtlich der Produktkataloge. So schwankte die
Anzahl der Produkte und Teilprodukte für den allgemeinen
Verwaltungsbereich bei den geprüften Behörden zwischen
26 und 92.
Ferner verwendeten die geprüften Behörden wesentliche
Elemente der Produktsteckbriefe für den allgemeinen
Verwaltungsbereich zum Teil nicht oder abweichend von
den Vorgaben der Standard-KLR. So erfassten und bewerteten
sie überwiegend Menge und Qualität der Verwaltungsdienstleistungen
nicht oder unzureichend. Auch
die Verfahren zur Erfassung und Verbuchung der Kosten
wiesen erhebliche Unterschiede auf.
Die geprüften Behörden nutzten den Produktkatalog nicht
zur Planung, Steuerung und Kontrolle ihrer Kosten und
Leistungen. Die notwendige Verbindung mit weiteren Instrumenten
des „Neuen Steuerungsmodells“, z. B. Zielvereinbarungen
und Berichtswesen, blieb zumeist aus.
Bemühungen, die Kosten und Leistungen der eigenen
Verwaltung mit denen anderer Behörden zu vergleichen,
waren nicht oder erst in Ansätzen vorhanden.
Mitte des Jahres 2004 initiierte das Bundesministerium
einen Vergleichszirkel zu den allgemeinen Verwaltungsprodukten,
der sich auf Informationen aus dem KLR-Betrieb
stützen sollte. Bislang schlossen sich 15 Behörden
diesem Zirkel an. Von den 27 in der Standard-KLR vorgesehenen
Verwaltungsprodukten sind zurzeit für die drei
Produkte „Personalfluktuation“, „Fort- und Weiterbildung“
und „Haushaltsplanung und Haushaltsaufstellung“
erste Vergleichsansätze vorgesehen. Verglichen werden
sollen zunächst nur die für die Produkte aufgewandten
Personalstunden. Die Teilnehmer des Vergleichszirkels
verständigten sich darauf, weitere Kostenbestandteile,
wie Sach- und Gemeinkosten, unberücksichtigt zu lassen.
Für diese Kosten hatten sie in ihren KLR-Systemen unterschiedliche
Umlageverfahren entwickelt, was zwischenbehördliche
Vergleiche erschwert.
13.2
Der Bundesrechnungshof hat bedauert, dass die geprüften
Behörden Ergebnisse aus der Standard-KLR noch nicht
erkennbar und wirksam zur Planung, Steuerung und Kontrolle
der allgemeinen Verwaltungsaufgaben verwendeten.
Er sieht es auch als Mangel an, dass die Behörden
von sich aus keine ausreichenden Bemühungen entwickelten,
die Kosten und Leistungen der eigenen Verwaltung
mit denen anderer Behörden zu vergleichen. Allenfalls
sind solche Ansätze in ersten Anfängen begriffen. Es
fehlen damit Anhaltspunkte, um eigene Kosten und Leistungen
kritisch zu bewerten, Schwachstellen zu erkennen
und von „besten Lösungen“ zu profitieren.