Workshop 1.6 - Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge

a) um die ebenfalls grundrechtlich gesicherte personale Entwicklungsfähigkeit ihrer Mitglieder zu realisieren und
b) um die gesellschaftlich durch Familienleistungen wirksam werdenden externen Effekte zu ermöglichen; insbesondere diese Sicht
ist neu und wurde im Sinne des Kriteriums der Leistungsgerechtigkeit v. a. durch das Bundesverfassungsgericht entwickelt.
Ein großer Teil dieses familienpolitischen Zielkatalogs ist in Deutschland mittlerweile durch die Verfassung und diese konkretisierend
durch die Urteilssprechung des Bundesverfassungsgerichts vorgegeben. Dem politischen Gestaltungsprozess ist – auch hier durch die
Verfassungsrechtsprechung eingeschränkt – die Wahl der Instrumente sowie eine Gewichtung von Teilzielen vor dem Hintergrund der
Erwünschtheit bestimmter externer Effekte vorbehalten.
Wesentliche Aufgaben der Familienpolitik werden einerseits in der Form der Verteilung gesellschaftlicher Ressourcen wahrgenommen.
Der Verteilungsprozess kann in Bezug auf unterschiedliche Maßstabsysteme (z.B. Gerechtigkeit, Effizienz) geschehen. Andererseits
bedeutet Steuerung hier Koordination individuellen gesellschaftlichen Handelns.
Dabei kann der Staat unter Nutzung seiner Hoheitsrechte einerseits mit dem Mittel von Ge- und Verboten arbeiten, andererseits kann
er positive oder negative Anreize für bestimmte Verhaltensalternativen setzen, letzteres entweder über finanzielle oder strukturelle
Anreize oder durch Überzeugung.
Konkret lassen sich im Instrumentarium der Familienpolitik dementsprechend unterscheiden: Geld, Recht und Beeinflussung von
Leitbildern über Kommunikation.
2. Warum können wir von der Wiederentdeckung von Familienpolitik sprechen?
Zur Beantwortung dieser Frage ist zunächst Rückblick notwendig. Familienpolitik verstand sich nach ihrer Institutionalisierung durch
die Gründung des Ministeriums 1954 zunächst als im wahrsten Sinne des Wortes „konservativ“. Es galt die Leistungsfähigkeit der Familie
in der Form der bürgerlichen Kleinfamilie zu unterstützen, d.h. die „Hausfrauenehe“ als Standardfall zu erhalten (auch rechtlich:
BGB), durch staatliche Maßnahmen wie Kindergeld und Steuerfreibeträge die Eltern maßvoll zu unterstützen. Kindergeld wurde zunächst
erst für Drittkinder und Folgende gezahlt, weil davon ausgegangen wurde, dass der durchschnittliche Lohn eines Mannes für die
Ernährung einer vierköpfigen Familie ausreichte. 3
Die Verankerung der Standardfamilie in der Form der bürgerlichen Familie geschah auch in allen Zweigen der Sozialversicherung, hier
aber immer als abgeleitetes Recht, es wurde also so etwas wie das Konzept der „Leistungserbringung im Doppelpack“ zugrunde gelegt.
Freibetragsregelungen nach Kinderzahl unterblieben jedoch.
Rechtsreformen gingen auf Gesetzgebungsaufträge des GG und Urteile des Bundesverfassungsgerichtes zurück: 1958 Ehegattensplitting,
Erstes Gleichberechtigungsgesetz 1957, Nicht-Ehelichen-Gesetz 1969.
Dem entsprachen Akteurskonstellation und Inhalte von Familienpolitik (genauer Gerlach 1996):
Ansatzweise war eine Familienpolitik zuvor im Rahmen sozialpolitischer Maßnahmen betrieben worden, wobei aber Zielgruppe eher
randständige Familien bzw. Teilfamilien in prekären Lebenslagen und nicht Familien als solche waren. Dagegen wandten sich insbesondere
die in den 50er-Jahren stark kirchlich orientierten Familienverbände, die eine systematische und allgemeine Familienpolitik
forderten. Wie in den Beratungen des Parlamentarischen Rates wehrten sich sowohl SPD als auch FDP gegen die institutionelle
Gestaltung eines Policy-Bereiches für ein so „allgemeines Anliegen wie Familie“.
Bis weit in die 60er-Jahre hinein ließen sich lediglich die normativ geleiteten Steuerungsziele der Wiederherstellung und Erhaltung der
bürgerlichen Familie auf der einen Seite und auf der anderen Seite ein bewusst verkündeter Steuerungsverzicht für ein als biologisch/
moralisch eingestuftes Sachgebiet identifizieren, auf der Akteursebene im Wesentlichen durch Kirche, Familienverbände und C-
Parteien auf der einen und SPD und FDP auf der anderen Seite vertreten.
Weitere Akteure – zumindest bezüglich sporadischer Eingriffe in das familienpolitische Agenda-Setting – waren die Arbeitgeberverbände,
die sich gegen die seit 1955 bestehende Pflicht zur Errichtung von Arbeitgeberkassen für das vom dritten Kind an zu zahlende
Kindergeld wandten und u.a. eine diesbezügliche Klage vor dem Bundesverfassungsgericht erhoben. Daneben meldeten sie mit dem
Einsetzen des „Wirtschaftswunders“ in den späten 50er- und frühen 60er-Jahren erhöhten Arbeitskräftebedarf an und ließen damit z.B.
den zweiten Familienminister Bruno Heck über einen Ausbau des Kinderbetreuungsnetzes nachdenken, um den Müttern zumindest eine
Teilerwerbstätigkeit zu ermöglichen, was für Franz-Josef Wuermeling noch revolutionär und unsere Gesellschaft in ihren Grundfesten
erschütternd gewesen wäre. Und auch die Zahlung des Zweitkindergeldes aus Bundesmitteln ab 1962 dürfte auf den massiven
Protest der Arbeitgeber zurückzuführen sein.
Als zusätzlicher Akteur muss hier schließlich das Bundesverfassungsgericht genannt werden, und zwar in der Rolle des „Erzwingers“
der verfassungsrechtlichen Vorgaben von Art. 117 GG, nachdem die dort vorgesehenen Fristen vom Gesetzgeber ignoriert worden
waren. Die Rolle des Bundesverfassungsgerichtes im Rahmen der Akteurskonstellationen der 50er-Jahre unterscheidet sich jedoch
aufgrund seines minimalen politischen Gestaltungswillens deutlich von derjenigen, die es in den 90er-Jahren einnehmen wird.
3) Dennoch war z.B. die Entlastungswirkung der Steuerfreibeträge beträchtlich, wie Jürgen Borchert ausgerechnet hat: Die Kinderfreibeträge sind trotz der auf den ersten
Blick hohen Beträge seit den 60erJahren gemessen am Durchschnittsverdienst nicht gestiegen. 1961 entsprachen sie (1.200 DM für das erste, 1.680 DM für das zweite und
1.800 DM für das dritte und weitere Kinder) bei einem durchschnittlichen Stundenlohn von 3 DM 1.600 Arbeitstunden (gewichtet 490 Stunden). Wird dieses Verhältnis
auf aktuelle Stundenlöhne umgerechnet (27 DM für Arbeiter, 35 DM für Angestellte) ergibt sich ein Freibetrag von 15.000 DM (Borchert o. J.: 4).
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