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Sonderforschungsgruppe Institutionenanalyse und Universität Kassel
von einem Vollzugsdefizit „erster Ordnung“ bereits auf der legislativen Ebene (Führ 1989, 8 und
240) oder aber von einer „Instrumentenlücke“ (Führ & Merenyi 2006) sprechen.
Davon zu unterscheiden ist das Vollzugsdefizit zweiter Ordnung: Hier hat der Gesetzgeber zwar
geeignete Instrumente verankert, es gelingt den Behörden jedoch nicht, diese auch in ausreichendem
Maße zur Anwendung zu bringen. Auch diese Soll/Ist-Abweichung ist in der Regel
nicht (allein) der einzelnen Vollzugsbehörde anzulasten, sondern hat ihre Ursache meist darin,
dass die Anreizstruktur einer Regelung, der die Behördenmitarbeiter, aber auch die gesellschaftlichen
Akteure als Adressaten unterliegen, nicht so ausgeformt ist, dass ein Erreichen der materiellen
Vorgaben wahrscheinlich ist. Mit anderen Worten: Das abstrakte Vorhandensein einer
behördlichen Handlungskompetenz (z.B. Einforderung von UVPG-konformen Antragsunterlagen)
reicht nicht aus, wenn der institutionelle Kontext und die sich daraus ergebende Anreizstruktur
nicht die Motivationsimpulse vermitteln, die erforderlich sind, damit die Adressaten ihr
Verhalten auch tatsächlich an den materiellen Vorgaben des Gesetzes orientieren.
Zu ergänzen wäre schließlich ein Vollzugsdefizit „dritter Ordnung”, welches außerhalb des eigentlichen
behördlichen Vollzuges (also etwa auf der innerbetrieblichen Ebene) angesiedelt ist.
Hier formuliert das Recht bzw. die darauf gestützte behördliche Maßnahme, etwa eine UVPgestützte
Zulassungsentscheidung, zwar eine entsprechende Verhaltensanforderung, es gelingt
dem Vorhabenträger jedoch nicht (oder nicht vollständig), diese auch in der Praxis umzusetzen.
166 Entsprechende Anreizstrukturen, etwa das Wissen darum, dass nach Realisierung des
Vorhabens eine Überwachung („Monitoring“) stattfinden wird, erhöhen den Anreiz unter Umständen
beträchtlich, die Vorgaben aus dem Zulassungsbescheid auch umzusetzen.
Die im Folgenden entwickelten „Instrumente“ setzen auf allen drei genannten Ebenen an.
− Sie schlagen an mehreren Stellen eine Änderung des Rechtsrahmens vor, um das „Vollzugsdefizit
erster Ordnung“ zu verringern.
− Der Schwerpunkt der Instrumentendiskussion richtet sich darauf, die institutionellen Rahmenbedingungen
für die administrative Bewältigung der UVP-Vollzugsaufgaben zu verbessern.
Für diese Instrumente ist – wie bereits erwähnt – eine genauere Betrachtung der Anreizund
Hemmnissituation notwendig.
− Die vorgeschlagenen Instrumente tragen aber auch dazu bei, die „Vollzugsdefizite dritter
Ordnung“ zu verringern; dies in erster Linie dadurch, dass die auf der zweiten Ebene vorgeschlagenen
Instrumente mittelbar auch dem Vorhabenträger und dem von ihm beauftragten
Ersteller der UVP-Unterlagen zugute kommen. Außerdem beeinflussen manche der diskutierten
Instrumente die Anreizsituation auf Seiten des Vorhabenträgers, sich formal und inhaltlich
an den Vorgaben und Zielen des UVPG zu orientieren.
Auf der zweiten Ebene erweisen sich die nicht ausreichenden Sachkompetenzen und Bearbeitungskapazitäten
nach den auf Ebene 3 erhobenen Daten als eine wesentliche Ursache für die
Defizite im Vollzug des UVPG (siehe dazu Abschnitt 5.5). Hier gilt es mithin vorrangig anzusetzen.
Eine untergeordnete Rolle spielen dagegen anscheinend etwaige Defizite und Unterschiede in
der rechtlichen Umsetzung der UVP in Bund und Ländern. Die rechtlichen Vorgaben bedürfen
allerdings für eine gute Handhabbarkeit im Vollzug einer verständlichen und handlungsanleitenden
Konkretisierung im gesetzlichen bzw. untergesetzlichen Regelwerk.
166 Als ergänzende „Hilfestellung“ bzw. als „institutionelles Angebot“ hat der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der EMAS-
Verordnung einen Rahmen geschaffen, den Organisationen nutzen können, um daran ihr Umweltmanagementsystem auszurichten.
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