Informe GEO Uruguay 2008 - CLAES

Conclusiones, recomendaciones e instrumentos económicos
340 GEO Uruguay
cuentan con una ventaja adicional respecto de
los impuestos: el regulador no requiere conocer
ningún tipo de información privada (de las empresas)
para implementarlo eficazmente.
Sin embargo, la implementación de los IE presenta
ciertas dificultades más que nada por la
necesaria compatibilidad entre la capacidad
de las instituciones y las exigencias de estos
instrumentos. La capacidad institucional no
está siempre presente en países en vías de
desarrollo donde las competencias de las diferentes
oficinas con competencia ambiental se
confunden, existen vacíos legales, legisladores,
asesores o técnicos no están entrenados en
economía ambiental, los procesos judiciales son
lentos y las restricciones presupuestarias de las
autoridades ambientales son importantes. Otro
tipo de problemas son de naturaleza política.
Los empresarios –quizás también los trabajadores–
se opondrán a los instrumentos económicos
ya que representan para ellos mayores
costos. Los ambientalistas y el público en general
también pueden oponerse si los interpretan
como licencias para contaminar.
4.1 Dos ejemplos de instrumentos
económicos para Uruguay
Si bien los instrumentos económicos presentan
la ventaja de ser soluciones costo-efectivas,
pues minimizan el costo de lograr objetivos de
mejor manejo ambiental, la implementación
de estos instrumentos requiere de instituciones
con capacidad. Esta no siempre está presente
en todos los ámbitos de la regulación. En
nuestro país existen oficinas con una cantidad
de personal insuficiente, con formación insuficiente
en temas de instrumentos económicos,
con recursos insuficientes, etcétera. Por ello, las
propuestas que abajo se detallan se refieren a
aquellos casos o cuestiones ambientales en las
que existe cierta capacidad institucional: existe
legislación desarrollada, existe información
relevada periódicamente por los reguladores,
existe cultura regulatoria, existen recursos y
funcionarios y demás.
Además de capacidad institucional se requiere
de voluntad política para implementar estos
instrumentos. Si ésta no se asume es difícil
hacer alguna propuesta, y por lo tanto nuestro
enfoque asume que en mayor o menor medida
la voluntad existe. Esto no significa ignorar
el problema, sino reconocer que si se asume
la falta de voluntad política para resolver los
problemas ambientales pocas propuestas son
posibles, sean éstas de instrumentos económicos
o no. El enfoque de las propuestas es qué
instrumento económico es de implementación
factible y recomendable para que la solución
sea la más costo-efectiva.
4.1.1 Cuotas individuales transferibles en la
pesca
Los recursos pesqueros del río de la Plata y del
frente marítimo son administrados de forma
conjunta entre Uruguay y Argentina a través de
la Comisión Administradora del Río de la Plata
(CARP) y la Comisión Técnica Mixta del Frente
Marítimo (CTMFM). Las comisiones determinan
cuotas máximas de captura (CMP), y las asignan
entre ambos países de acuerdo al tamaño
de la flota de cada país y a criterios políticos.
A esto se suman regulaciones sobre tamaño
mínimo de capturas, tamaños mínimos de las
mallas de pesca y vedas por zona y por época
del año, dependiendo de cada especie. En la
práctica, esta forma de regulación no ha sido
efectiva para evitar la sobreexplotación, como
se puede ver en el capítulo tres y en INAPE
(2000). Como típico resultado existe sobre-capitalización
en el sector: un número de barcos
mayor al que debería haber y por ende menores
beneficios económicos en promedio.
Si bien se reconoce la dificultad política existente
para implementarla, una solución costoefectiva
sería implementar cuotas individuales
transferibles de pesca (CIT) a nivel binacional.
Es hora de que esta alternativa se empiece a
discutir entre los dos países, y si la discusión no
prospera en este ámbito diseñar un mecanismo
para administrar la cuota de Uruguay.
Tomemos como ejemplo el caso de la merluza.
Como primer paso, igual que ahora, en un
sistema de CIT cada año la CTMFM establece
la cuota máxima global de captura determinada
básicamente por criterios biológicos. Por
lo general se fija teniendo en cuenta la cuota
máxima sostenible (CMS), captura posible manteniendo
fijo el stock de biomasa. Una vez fijada
la CMS se emiten determinada cantidad de
cuotas individuales transferibles de pesca (CIT),
cada una de las cuales da derecho a pescar
una tonelada de la especie durante ese año o
período de pesca.
Las CIT se asignan entre los pescadores básicamente
según dos criterios: o captura histórica
de cada actor o mediante un remate. Las
cuotas se pueden definir también en términos
de porcentaje de la cuota global máxima de
captura. Esta alternativa da mayor seguridad
al regulador pues le permite flexibilidad para
ajustar la cuota global en caso de errores de
estimación, pero introduce incertidumbre en
la actividad de los armadores. En caso de un