Ruimte voor een democratische rechtsstaat - RePub - Erasmus ...

langere termijn weinig effectief is. Hoe dan ook krijgt op deze wijze een deel van de kenmerken
van centraliteit en hiërarchie weinig praktische invulling. Andere aandachtspunten hier zijn
convenanten, plannen en alternatieve geschillenbeslechting.
Convenanten zijn in principe non-autoritaire beleidsinstrumenten en het gebruik
daarvan is een kenmerk van participatieve democratie. Het gebruik van een convenant kan in
botsing komen met representatief-democratische rechtsnormen op soortgelijke wijze als er
bezwaren worden geuit tegen gebruik van informele plannen (zie hierna). Zoals in het eerste
hoofdstuk is aangegeven, zijn er juristen die bedenkingen uiten bij samenwerkende sturing. Met
samenwerkende sturing neemt het openbaar bestuur afstand van de voornaamste karakteristiek
van bestuursrecht: de eenzijdige regeling van betrekkingen tussen overheden en burgers.
Samenwerkende sturing brengt behalve consultatie en overleg namelijk met zich mee dat
overheden onderhandelen en toezeggingen doen aan private actoren. Bestuursorganen kunnen
middels henzelf bindende regels vastleggen hoe zij beleid zullen voeren. Rechtssubjecten die hun
handelen op dergelijke beleidsregels afstemmen, mogen erop vertrouwen dat het betreffende
bestuursorgaan handelt zoals het zich had voorgenomen, met name indien het openbaar gemaakte
beleidsregels betreft. Hier geldt het vertrouwensbeginsel. Hoe een bestuursorgaan van
bevoegdheden gebruik zal maken, kan behalve in eigen beleidsregels ook in een overeenkomst
met een ander vastgelegd worden. Voor bevoegdhedenovereenkomsten tussen overheden
onderling zijn er de verschillende mogelijkheden van de Wgr. De twee-wegenleer en het beginsel
van het verbod van détournement de procédure willen dat een gemeenschappelijke regeling de
voorkeur heeft boven een privaatrechtelijke bevoegdhedenovereenkomst omdat in een
gemeenschappelijke regeling democratisch-rechtsstatelijke waarden vervat zijn. Een overheid
mag in geen geval een privaatrechtelijke overeenkomst sluiten indien er een publiekrechtelijk
alternatief is dat meer (procedurele) waarborgen voor rechtssubjecten kent. Het privaatrecht mag
het publiekrecht in die zin niet doorkruisen.
De aanduiding ‘convenant’ wordt voor veel overeenkomsten gebruikt waarbij het
openbaar bestuur partij is. De term is weinig specifiek: het kan gaan om een
bevoegdhedenovereenkomst met een bestuursorgaan maar evenzeer om een niet-bindende
verklaring van goede wil. Overheden kunnen, wel ten behoeve van hun publieke doelen, vanuit
hun privaatrechtelijke positie overeenkomsten aangaan. Vanuit de grondeigendom kan een
gemeente bijvoorbeeld tal van bepalingen opnemen bij de uitgifte van grond in erfpacht aan
particulieren. Deze beleidsovereenkomsten zijn te onderscheiden van de hierboven behandelde
bevoegdhedenovereenkomsten. Voor beleidsovereenkomsten geldt ook de twee-wegenleer, in de
zin dat de publiekrechtelijke weg gevolgd dient te worden wanneer daarmee hetzelfde bereikt kan
worden als met een privaatrechtelijke overeenkomst en indien door het volgen van de
privaatrechtelijke weg bepaalde waarborgen voor belanghebbenden niet gelden.
101