Ruimte voor een democratische rechtsstaat - RePub - Erasmus ...

Voorgaande kanttekeningen bij convenanten hebben vooral betrekking op de positie van
derden bij de afspraken tussen een bestuur en diens wederpartij(en). In rechtsstatelijke zin is er
ook kritiek te plaatsen bij convenanten die op autoritaire wijze door een bestuur worden gebruikt:
wordt een actor door het betreffende bestuur niet onder te zware druk gezet om in te stemmen met
een convenant? Het is mogelijk dat een overheid opteert voor een convenant om beleid te voeren
omdat verder een instrumentarium voor dat beleid ontbreekt. Dit kan zich voordoen bij het
ontstaan van een nieuwe overheidstaak en indien een overheid anders wil ingrijpen dan de
wetgever of de rechter toelaat of zou toelaten.
Nederlandse sturing middels overleg of onderhandeling, resulterend in een convenant,
kan vanuit Brussel als vrijblijvend worden gezien. Bij de implementatie van EU-richtlijnen
verwacht de Europese Commissie van de lidstaten zichtbare, concrete maatregelen, dat wil zeggen
wetgeving. Bij een keuze voor ‘softe’ implementatie heeft een lidstaat de EU meer uit te leggen.
Veel ruimtelijk beleid wordt niet primair gevoerd middels planfiguren waarbij een
vertegenwoordigend lichaam is betrokken en waarbij er voor de burger procedurele waarborgen
bestaan. Het stelsel van enerzijds de WRO en het Bro en anderzijds de sectorale wetgeving wordt
namelijk wel ervaren als hinderlijk, de besluitvorming als stroperig. De overzichtelijkheid is hoe
dan ook niet groot. Provinciaal gebruik van het omgevingsplan beperkt uiteraard het aantal
beleidsdocumenten. Ander integraal beleid houdt juist het tegengestelde in: uitbreiding van het
aantal beleidsdocumenten, 93 niet zijnde planfiguren. Vanuit de perceptie van, kort gezegd,
stroperigheid zijn in plaats van planfiguren informele alternatieven gebruikt en zijn ook diverse
procedures structureel danwel incidenteel gestroomlijnd. Een discussienota, een masterplan of een
structuurschets is geen PKB, bestemmingsplan of structuurplan. Het gebruik van informele
plannen brengt voor het openbaar bestuur allicht snelheid, flexibiliteit en lagere kosten met zich
mee, maar in het proces van totstandkoming van zulke plannen zijn garanties voor rechtssubjecten
geen vast gegeven. In subparagraaf 1.1.2 is summier verwezen naar maatregelen van het rijk
waarmee bestaande planfiguren en verdeling van bevoegdheden omwille van de daaraan
verbonden nadelen werden aangevuld of gepasseerd: het betreft de Tracéwet, de zogenoemde
NIMBY-bepalingen die ingrepen in de WRO, de verzelfstandiging van artikel 19 WRO, de
rijksprojectenprocedure in de WRO, de Deltawet grote rivieren, de Vergunningwet
Westerschelde, de Wet procedures vijfde baan Schiphol en de Spoedwet wegverbreding. 94
Tegelijkertijd bereidde het Ministerie van VROM een fundamentele herziening van de WRO voor
die de nadelen verbonden aan de planfiguren zou bestrijden. 95 Dan zou een plan zowel
beleidsmatig snel als democratisch-rechtsstatelijk correct zijn. Vooruitlopend op een geheel
nieuwe WRO, dan Wro, wilde het kabinet de actio popularis schrappen uit WRO en Wm, dan zou
niet langer in beginsel eenieder tegen bestemmingsplan, structuurplan, streekplan, PKB en
milieuvergunning in beroep kunnen gaan, maar alleen belanghebbenden in de zin van de Awb. 96
102