REGULAÃÃO - Tribunal de Contas da União
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<strong>da</strong> premissa <strong>de</strong> que to<strong>da</strong> autori<strong>da</strong><strong>de</strong> tem uma forma <strong>de</strong> se legitimar, Weber (1963)<br />
consi<strong>de</strong>ra que a origem <strong>da</strong> autori<strong>da</strong><strong>de</strong> burocrática é a racionali<strong>da</strong><strong>de</strong> e a técnica.<br />
Ao longo <strong>de</strong> um período <strong>da</strong> história recente, a burocracia <strong>de</strong>senvolveu diversas<br />
imagens, a mais marcante <strong>de</strong>stas uma visão hoje arraiga<strong>da</strong> que associa burocracia à<br />
ineficiência na execução <strong>de</strong> tarefas, falta <strong>de</strong> inovação e acomo<strong>da</strong>ção, procrastinação e<br />
apego.<br />
Stiglitz (1988) compara a ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> produtiva <strong>da</strong>s firmas e a ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> administrativa<br />
e conclui que é sempre muito mais complicado avaliar-se o <strong>de</strong>sempenho e a eficiência<br />
<strong>de</strong>ssa última. A lucrativi<strong>da</strong><strong>de</strong> como meta para os agentes econômicos é um objetivo<br />
bastante evi<strong>de</strong>nte; para o setor público, no entanto, não o é. Assim, a multiplici<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong><br />
objetivos que o Estado persegue, relacionados com a melhor alocação <strong>de</strong> recursos na<br />
socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, normalmente torna mais difícil o êxito <strong>de</strong> <strong>de</strong>termina<strong>da</strong>s políticas públicas.<br />
To<strong>da</strong>via, um dos pontos fortes <strong>da</strong> TPPR é o fato <strong>de</strong> ter acrescentado à análise<br />
weberiana a percepção <strong>de</strong> que a burocracia age como grupo <strong>de</strong> interesses. Nesse sentido,<br />
Stiglitz (1988) aponta o pioneirismo dos estudos <strong>de</strong> Niskanen (1971), que trouxeram mais<br />
realismo para análise <strong>da</strong> burocracia. O autor revela que a burocracia maximiza salários,<br />
gratificações, reputação, po<strong>de</strong>r e indicações e, por tal razão, procura realizar suas<br />
ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>da</strong> mesma forma que as firmas tentam aumentar sua produção. Por essa razão,<br />
Niskanen (1971) projeta um cenário <strong>de</strong> competição entre burocratas nos mesmos mol<strong>de</strong>s<br />
<strong>da</strong> concorrência <strong>de</strong> mercado, atribuindo à falta <strong>de</strong> competição no setor público-agências<br />
e burocratas monopolizam a oferta <strong>de</strong> uma <strong>de</strong>termina<strong>da</strong> política para uma certa <strong>de</strong>man<strong>da</strong><br />
inelástica – a tradicional ineficiência dos órgãos públicos. Assevera, ain<strong>da</strong>, que, embora<br />
se saiba que burocratas maximizam po<strong>de</strong>r e prestígio <strong>da</strong> agência, a burocracia não vê a<br />
si mesma como grupo que tem interesses políticos, mas sim como <strong>de</strong>fensora do interesse<br />
público.<br />
431<br />
Em termos teóricos, a idéia <strong>de</strong> que a burocracia tem papel fun<strong>da</strong>mental no processo<br />
<strong>de</strong> toma<strong>da</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisões políticas encontra guari<strong>da</strong> em diversos trabalhos com perspectiva<br />
positiva. Weingast & Moran (1983) <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>m que há, <strong>de</strong> fato, controle do parlamento<br />
sobre as agências. No entanto, assevera que há vários fatores que contribuem para<br />
que tal controle não seja efetivo: primeiro, a assimetria <strong>de</strong> informações entre agência<br />
e legisladores; segundo, possíveis alianças entre agência e clientes, com objetivos <strong>de</strong><br />
evitar monitoramento; terceiro, altos custos <strong>de</strong> aprovação <strong>de</strong> uma nova legislação que<br />
redirecione a agência. O insulamento <strong>da</strong> burocracia favorece primordialmente os próprios<br />
burocratas com aumento <strong>da</strong> discricionarie<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong> agência, a ser utiliza<strong>da</strong> para perseguir<br />
mais objetivos particulares do que o interesse público.<br />
Hammond & Knott (1996) concluem que o controle <strong>da</strong> burocracia é <strong>da</strong>do a partir <strong>de</strong><br />
um arranjo <strong>de</strong> po<strong>de</strong>res entre o Presi<strong>de</strong>nte e o Congresso. A idéia <strong>de</strong> que os órgãos sejam<br />
controlados por um ou por outro é algo não factível concretamente. Portanto, concluem<br />
que o controle <strong>da</strong> burocracia é uma questão contingencial, <strong>de</strong> forma que não há uma<br />
regra única que <strong>de</strong>fina os modos <strong>de</strong> controle <strong>da</strong> burocracia; os mecanismos <strong>de</strong> controle<br />
serão mo<strong>de</strong>lados <strong>da</strong>s mais varia<strong>da</strong>s formas, a <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r <strong>da</strong>s circunstâncias <strong>de</strong> exercício <strong>de</strong><br />
po<strong>de</strong>r político. Para certas agências, po<strong>de</strong>-se <strong>da</strong>r maior autonomia, para outras, menos, a<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r <strong>da</strong> situação concreta.<br />
No caso <strong>da</strong> Anatel, consi<strong>de</strong>rável parcela <strong>de</strong> in<strong>de</strong>pendência foi conferi<strong>da</strong> pela Lei<br />
n° 9.472/1997, o que, à primeira vista, significa dotar a burocracia <strong>de</strong> autonomia e<br />
aumentar assimetria <strong>de</strong> informações, na proporção <strong>da</strong> transferência <strong>de</strong> competências<br />
Regulação <strong>de</strong> serviços públicos e controle externo