«Ytringsfrihed bør finde Sted»

NOU 1999: 27
Kapittel 6 «Ytringsfrihed bør finde Sted» 171
sammenheng ansatt hos andre. 317 Sett hen bl. a. til dette, er det utilfredsstillende
at reglene som begrenser ansattes ytringsfrihet i så stor grad er
ulovfestet og delvis underutviklet.
En årsak til den manglende regeldannelsen kan være at tenkningen rundt
ytringsfrihet har vært konsentrert om det frie, uavhengige individ – ubundet
av lojalitetsbånd til noen herre. 318 På samme måte som demokratisk
deltakelse gjennom stemmerett i 1814 var forbeholdt menn med en viss
inntekt og selvstendighet, så man ytringsfriheten i første rekke som en praktisk
realitet for den selvstendige borger. Paralleller kan også trekkes til
demokratiet i antikkens greske bystater og deltakelse på de gamle norske
bygde- og landskapsting – begge deler forbeholdt nominelt frie menn.
Idealet om frihet og uavhengighet stemmer sjelden med de faktiske forhold.
For landets rundt 2 millioner arbeidstakere er dette særlig åpenbart. Når
det som diskuteres har koblinger til den ansattes arbeid eller arbeidsplass,
kan ikke den ansatte leve opp til forutsetningene om å være fri og uavhengig.
Da oppstår kravet om lojalitet til arbeidsgiver. Dessuten kan det foreligge et
horisontalt krav om lojalitet fra det arbeidskollektiv man inngår i. Det jeg ytrer
på den offentlige arena kan slå tilbake på flere enn meg selv.
En nærmere redegjørelse for hvilke begrensninger som kan godtas etter
Grl. § 100, 2. og 3. ledd, vil kreve en omfattende analyse. Kommisjonen har
ikke mandat eller kapasitet til å gjennomføre et slikt arbeid. Vi nøyer oss med
å vise til enkelte momenter og prinsipper som bør inngå i vurderingene. 319
Det er neppe mulig å foreta et generelt skille mellom ansatte hos private
og ansatte i det offentlige. For privatansatte vil lojaliteten i første rekke være
knyttet til at man ikke skal skade arbeidsgivers økonomiske interesser, ved f.
eks. å røpe interne forhold som kan ha konkurransemessig betydning eller
unødig skader bedriftens rykte. Disse hensyn gjør seg imidlertid normalt også
gjeldende for ansatte i offentlig virksomhet. For mange offentlig ansatte kommer
i tillegg at de arbeider for organ som utøver offentlig myndighet og/eller
er sekretariat for politiske ledere. Dette gjør at de ansattes ytringsfrihet kan
måtte tåle begrensninger begrunnet også i et annet hensyn, nemlig det
demokratiske systems legitimitet og funksjon. Men dette argumentet må
veies opp mot offentlige ansattes plikt til lojalitet – ikke bare mot sine overordnede
– men til det demokratiske system i seg selv, herunder hensynet til
en best mulig informert offentlig debatt. Som de folkevalgtes tjener kan ikke
den enkelte offentlige tjenestemann kjøre sololøp dersom dette skaper store
vansker for den etaten han eller hun skal tjene.
Det er ikke entydig hva som menes med lojalitet. Noen kan mene at dette
bør gi arbeidsgiver en generell beskyttelse mot offentlig kritikk fra ansatte.
Det er etter vårt syn et for omfattende krav. Det vil være mer i tråd med de allmenne
prinsipper for begrensninger i ytringsfriheten om det stadfestes – som
et minstekrav – at bare ytringer som påviselig unødvendig skader arbeidsgiver,
som arbeidsgiver, kan ansees som illojale. Lojalitetsplikten er knyttet
opp til arbeidsgivers styringsrett, noe som betyr at arbeidsgiver er i en bedre
posisjon enn den ansatte med hensyn til å avgjøre hva som ligger i plikten.
317.Tall fra SSB viser at det i 1997 var nesten 2,2 millioner sysselsatte. Av disse er 168.000
oppgitt som selvstendige. Resten – over 2 millioner - var lønnstakere.
318.Ibsen i En Folkefiende (1882): «Saken er den, ser I, at den sterkeste mann i verden, det
er han som står mest alene».
319.Dette er heller ikke stedet for en detaljert gjennomgang av gjeldende rett på området.
For videre lesning av standardlitteratur vises til bl. a. Inge Lorange Backer i Stat og styring
1992/6 side 26-29 og Eckhoff/Smith: Forvaltningsrett, 6. utg. (1997) side 146 flg.