Op steenworp afstand - Oapen

als een centrale eenheidsstaat terug te keren met naast zich allerlei ministeries, die
met elkaar voor het eerst deel uitmaken van een ‘algemeen bestuur’ van het nieuwe
koninkrijk Nederland. Zoals bekend lag in de Republiek het gezag bij de afzonderlijke
gewesten en waren centrale instituties altijd zwak ontwikkeld gebleven.
In de eerste helft van de negentiende eeuw was de Raad van State onder koning Willem
I een van de vele bestuurseenheden – departementen en andere losse bureaus en
secretariaten – die de koning bijstonden in zijn taak. Na de invoering van de ministeriële
verantwoordelijkheid (1848) werd de Raad van State, die eerst min of meer
deel had uitgemaakt van een opkomend bureaucratisch systeem van de koning zelf,
geleidelijk een adviesorgaan voor wetgeving en bestuur van de regering dat buiten de
rest van de rijksministeries kwam te staan. In de Grondwet van 1848 stond in artikel
71 dat de gewone wetgever belast was met de taak regelingen te treffen aangaande
samenstelling en bevoegdheid van de Raad van State. Die regeling kwam in 1862 tot
stand en hield onder meer in dat de Raad moest worden gehoord over alle voorstellen
van wet en algemene maatregelen van bestuur alvorens die door de regering bij
het parlement werden ingediend. De wetsvoorstellen maakt de Raad dan dus niet
meer zelf, iets wat die in principe vóór 1848 nog wel kon als de koning dat vroeg. De
voorstellen werden nu gemaakt door de ministers, en de Raad van State moest ze
(juridisch) gaan keuren.
Door de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid waar de Raad van State
niet onder kwam te vallen, verkreeg hij een onafhankelijke positie. De groeiende
macht van de ministers en een uitbreidend bureaucratisch apparaat accentueerde die
externe positie van de Raad alleen maar. Van binnenstaander was de Raad van State
steeds meer buitenstaander en onafhankelijke externe deskundige adviseur geworden
die “in een tussenfase bij de voorbereiding van wettelijke maatregelen moest
worden geraadpleegd”. Die externe positie en bevoegdheid heeft de Raad van State
nu nog. Hij moet geconsulteerd worden over ontwerpen van wetgeving. Al heeft hij
ook andere taken, waaronder die van bestuursrechter, de onafhankelijke adviesbevoegdheid
blijft een belangrijke taak. 5
Dat systeem van een vrije adviesbevoegdheid en verplichte consultatie in bepaalde
gevallen, los van de ministeriële verantwoordelijkheid, is in feite de basis geworden
waarop bij volgende kwesties is voortgebouwd en adviesraden zijn ingesteld, zij het
elders met een begrensd taakgebied. 6 Telkens worden vanaf het einde van de 19 de
eeuw raden met de bevoegdheid tot adviseren ingesteld voor gebieden waar de overheid
behoefte heeft aan externe deskundigen die onderling tot consensus komen
over lastige vraagstukken.
35 ja ar wrr
25