Op steenworp afstand - Oapen

is aantoonbaar dat dat soms wel degelijk het geval is. Maar toch is dat beeld al even
simpel als onbevredigend: niet álle vormen van succesvolle aanpassing komen neer op
institutionele creatie en destructie. Het revolutionaire adagium dat het eerst heel veel
slechter moet gaan voordat het beter kan worden (‘beleidsverelendung’), is slechts een
van de mogelijkheden. Andere mogelijkheden ontstaan echter niet vanzelf, en vragen
een op de toekomst gericht en beleidsleren gerichte benadering, die wordt gedragen
door een daarbij passende infrastructuur.
De mate waarin het politiek systeem zich handhaaft en erin slaagt doelen te realiseren,
hangt volgens Deutsch in hoge mate af van feedbackprocessen en de leercapaciteiten
van de overheidsorganisaties. Hij onderscheidt twee manieren van leren: simpel
en complex leren (Deutsch 1963: 92). Hierbij loopt Deutsch vooruit op het later
bekender geworden onderscheid van Argyris en Schön (1978) tussen single-loop en
double-loop leren – doen we de dingen goed, doen we de goede dingen? De eenvoudige
of oppervlakkige vorm van leren gaat over een vorm van terugkoppeling gericht
op instrumentele aanpassingen ten behoeve van vaststaande doelen. De complexere
vorm van leren is goal-changing leren, waarbij doelen, normatieve en cognitieve orientaties
van beleid aan verandering onderhevig zijn (vergelijk de eerdere opmerking
over megabeleid en de bijzondere aard van de high-game politiek). Twee vormen van
reflectie staan centraal in processen van beleidsleren. In de eerste plaats kan men naar
meer effectieve strategieën op zoek gaan om bestaande doelen beter te kunnen realiseren.
De nadruk ligt dan op het vinden van een optimale goodness of fit tussen bestaande
doelen en instrumenten. In de tweede plaats kunnen de doelen zelf worden
onderworpen aan een proces van herijking. Bij deze meer fundamentele vorm van
leren worden de causale relaties achter beleidsproblemen en de uiteindelijke normatieve
uitgangspunten ter discussie gesteld. Leren wordt dan een vorm van reframing
van de normatieve en cognitieve oriëntaties, de routines van beleidsmakers en de
spelregels van het beleidsproces (Scharpf 1997, zie box Fritz Scharpf over de centrale
rol van cognitieve en normatieve oriëntaties in beleid).
Cognitieve en normatieve oriëntaties vormen samen de gekleurde lens waardoor beleidsmakers
de wereld bekijken, en die politieke oordelen vormen op basis waarvan
zij vervolgens handelend optreden. Het zijn geestesgesteldheden, die handelingen in
gang zetten, doordat zij onder bepaalde omstandigheden de redenen voor dat handelen
verschaffen. Samen kunnen cognitieve en normatieve oriëntaties ‘dwingende
motieven’ voor actoren vormen om een bepaalde beleidskeuze te maken of actie te
ondernemen (Hedstrøm 2005). De meeste politieke oordelen zijn zowel gebaseerd
op de omarming van bepaalde waarden als op een afweging van causaliteit. In de
wrr 35 ja ar
35