Op steenworp afstand - Oapen

op steenworp
afstand
360
Deel III - Contexten, niveaus en dynamiek van beleidsleren
Fritz Scharpf over de centrale rol van cognitieve en normatieve oriëntaties in beleid
Fritz Scharpf maakt nadrukkelijk onderscheid tussen cognitieve en normatieve oriëntaties
in beleidsprocessen en politieke oordeelsvorming (Scharpf 1997). Een cognitieve
oriëntatie is een causale veronderstelling over de wereld die voor waar wordt gehouden.
Een normatieve oriëntatie verwijst naar de manier waarop men zou willen dat de wereld
eruit zou zien. Bij een cognitieve oriëntatie gaat het om causale opvattingen, terwijl het
bij een normatieve oriëntatie gaat om principiële opvattingen en de rechtvaardiging van
datgene wat gedaan moet worden. In de wereld van beleid en politiek kan een cognitieve
oriëntatie worden opgevat als een “programmatisch geheel van verklaringen ten aanzien
van de relatie tussen oorzaak en gevolg, gekoppeld aan een methode voor het beïnvloeden
van dergelijke relaties” (Weir 1992; zie Van de Donk 1997). Een normatieve oriëntatie
heeft betrekking op de normen en waarden die worden gehanteerd ter rechtvaardiging
van politieke macht: wat verwacht men dat de overheid doet als antwoord op dreigende
maatschappelijke problemen. Om beleid als effectief en legitiem te kunnen beoordelen is
daarom niet alleen inzicht vereist in de causale consequenties van beleid in termen van
prestaties, maar veronderstelt tevens een systematische analyse van normatieve grondslagen
van bepaalde probleempercepties en mogelijke oplossingen. In de empirie is het
echter bijkans ondoenlijk om een strikte scheiding aan te brengen tussen positieve en
normatieve analyse van beleid. Cognitieve en normatieve oriëntaties beïnvloeden elkaar
over en weer, zonder dat er sprake is van een duidelijke hiërarchie. Politieke prioriteiten
staan niet los van kennis over de mogelijkheden van beleid en ook wetenschappelijke
kennis ontwikkelt zich onder invloed van maatschappelijke wenselijkheden. In de
politieke discussie over beleid zijn cognitieve en normatieve oriëntaties altijd tezamen
aan de orde. Cognitieve oriëntaties zijn tot op zekere hoogte ontvankelijk voor toetsing
door empirisch onderzoek, vooral ten aanzien van beleid dat geschraagd wordt door
expliciet geformuleerde en breed gedeelde criteria van succes en falen. Normatieve orientaties
kunnen echter niet wetenschappelijk gelegitimeerd worden. De gemeenschappelijke
noemer van de discussie over aanvaardbaarheid van beleid is dan ook de vraag
waar de rol van overheid begint en ophoudt. Hier gaat het om de mate waarin beleid in
de perceptie van burgers aansluit bij hun verlangens, verwachtingen, noden, gevoelens,
waarden en normen. Bij de inhoudelijke aanvaarding van beleid spelen maatschappelijke
denkbeelden, opinies, emoties en gevoelens van (on)rechtvaardigheid, (on)veiligheid, en
(on)toelaatbaarheid, etc. een grote rol. Het morele debat over goed en slecht beleid wordt
meestal geactiveerd door problemen. Denk aan rampen, economische recessie, armoede,
(zinloos) geweld, besmettelijke dierenziektes, corruptie, nepotisme, werkloosheid, oneigenlijk
gebruik van uitkeringen, milieuvervuiling, stakingen in het openbaar vervoer,
buurtoverlast, etc. In dit licht zijn ook in de beleidswetenschap ‘waarden en normen’ herontdekt
als zelfstandig onderwerp van onderzoek (Bovens en Hemerijck 1996; wrr 2003).
wrr 35 ja ar