Direito Financeiro e Tributrio - Kiyoshi Harada - 2016

no orçamento anual os créditos cabentes a cada órgão estabelecendo o
prazo para a efetivação das despesas.
Por isso, a Constituição cidadã de 1988, por meio do art. 36 56 do ADCT,
extinguiu, sob condição, com as ressalvas aí previstas, todos os fundos até
então existentes. Por outro lado, condicionou a criação de novos fundos à
prévia disciplinação pela lei complementar quanto às condições para sua
instituição e funcionamento (art. 165, § 9 o , II, da CF).
Não existe, ainda, lei complementar a respeito, de sorte que a União,
Estados e Municípios não podem instituir fundos. Entretanto, a União
dispõe do mecanismo para contornar o obstáculo constitucional por meio
de emendas à Constituição. Assim, o chamado Fundo Social de
Emergência para vigorar nos exercícios de 1994 e 1995, composto de
recursos provenientes do IRRF, do ITR, do IOF e de 20% de todos os
impostos e contribuições federais, foi instituído pela Emenda Revisional de
n o 1/94, que acrescentou os artigos 71, 72 e 73 ao ADCT, como esclarecido
no subitem 5.6.10. O FSE foi criado “com o objetivo de saneamento
financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica, cujos
recursos serão aplicados no custeio das ações dos sistemas de saúde e
educação, benefícios previdenciários... e outros programas de relevante
interesse econômico e social”.
Como se vê, o objetivo é bem amplo. O direcionamento de recursos
para programas de “relevante interesse econômico social”, também, é
muito genérico, vago e impreciso.
Fugindo do procedimento usual, o instrumento normativo instituidor
desse inusitado fundo determinou que as parcelas de impostos e
contribuições que integram o FSE sejam previamente deduzidas da base de
cálculo de qualquer vinculação ou participação constitucional ou legal,
resultando, ainda que temporariamente: (a) em suspensão parcial dos
efeitos dos arts. 158, II, e 159 da CF, implicando a diminuição de repasses
de verbas para os Estados e Municípios e prejudicando o trabalho de
saneamento financeiro das Fazendas estaduais e municipais; (b) em
suspensão parcial dos efeitos do art. 212 da CF, que determina a aplicação
mínima de 18% da receita na manutenção e desenvolvimento do ensino,
conflitando com uma das finalidades do FSE; (c) em suspensão parcial dos
efeitos do art. 239 e § 3 o da CF, que vinculam os recursos do PIS ao
programa de seguro-desemprego e ao pagamento de abono aos assalariados
de baixa renda, o que contraria outra finalidade do fundo.
Ainda que justificável fosse a criação do FSE em 1994, quando o País
estava sem orçamento aprovado, mergulhado em profunda crise sem
precedentes na história, não se pode deixar de lembrar a
inconstitucionalidade de sua instituição por emenda constitucional. Não