Zulassungs- und Vertragsrecht der Heil- und Hilfsmittellieferanten im ...

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grundgesetzliche Ordnung der Verwaltungskompetenz im
Bund-Länder-Verhältnis verstoßen. 419
Entscheidend ist also, ob bei den Empfehlungen von norminterpretierenden
intersubjektiven Verwaltungsvorschriften
auszugehen ist, die sich verwaltungsintern an eine Mehrheit
von juristischen Personen des öffentlichen Rechts wenden,
oder ob sie eher den Rechtsverordnungen gleichzusetzen
sind, weil sie Außenwirkung und damit Rechtsnormcharakter
besitzen.
Das Merkmal der „Außenwirkung“ ist kein geeignetes Abgrenzungskriterium
im Rahmen der Rechtsquellenlehre,
denn eine solche wird auch den Verwaltungsvorschriften zuerkannt
- entweder über die Verwaltungspraxis und den allgemeinen
Gleichheitssatz (sog. Selbstbindung der Verwaltung)
oder über die in der Literatur vertretene Auffassung
vom originären Administrativrecht mit unmittelbarer Außenwirkung,
so dass auch bei Verwaltungsvorschriften letztlich
quasi von einem Rechtsnormcharakter auszugehen sei. 420
Eine Zuordnung/Abgrenzung ist daher nach materiellen Kriterien,
wie Adressat, Inhalt und Rechtswirkung des Rechtssatzes
zu treffen. Formale Kriterien, wie Ermächtigungsgrundlage,
Formerfordernis und Verkündung können nur als
Hilfsargumente herangezogen werden.
Adressaten der Empfehlungen sind zwar die Entscheidungsträger
der Zulassung, also die Landesverbände der Krankenkassen,
diese stehen jedoch in keinem internen Weisungsverhältnis
zu den Spitzenverbänden auf Bundesebene,
so dass grundsätzlich keine Verbindlichkeitswirkung inner-
419
So auch Neumann für § 78 Abs. 2 SGB XI, der dort von intersubjektiven allgemeinen Verwaltungsvorschriften
ausgeht.
420
Ossenbühl, BVerwG-Festschrift 1978, Seite 433 ff.