Migration und Integration - RatSWD

Steuerung der Zuwanderung
5 Die Steuerung der Zuwanderung
„Wir sind ein Land mit ungesteuerter Zuwanderung.“ So lautet die weit verbreitete
öffentliche Meinung in Deutschland. Das Gegenteil aber ist richtig. Deutschland hat
Zuwanderung in den zurückliegenden Jahrzehnten in vielen Bereichen, aus unterschiedlichsten
Gründen und auf unterschiedliche Weise direkt und indirekt gesteuert.
Mit dem Aufenthaltsgesetz wird die überwiegend passive und auf Abwehr ausgerichtete
Politik teilweise aufgegeben und der Gesetzgeber hat erste Schritte zu einer
aktiven Gestaltung der Zuwanderung unternommen. Erstmals auch wird die Förderung
der Integration als unverzichtbarer Teil einer ganzheitlichen Zuwanderungspolitik
anerkannt.
Mit der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes wurde eine neue Etappe der
Zuwanderungspolitik in Deutschland eingeleitet. Die der Verabschiedung des Gesetzes
vorangegangenen Diskussionen und das tatsächliche Zuwanderungsgeschehen
sind Teil eines größeren geschichtlichen Kontextes. Deshalb erachtet es der Zuwanderungsrat
als erforderlich, die Stärken und Schwächen der bisherigen Zuwanderungssteuerung
in diesem Kapitel erstmals in einer Gesamtbetrachtung darzustellen, zu
analysieren und in einen Zusammenhang sowohl mit der Gesamtkonzeption als auch
mit ausgewählten Bereichen des neuen Aufenthaltsgesetzes und den Steuerungsinstrumenten
anderer Staaten zu stellen.
5.1 Die bisherige Zuwanderungspolitik
Die gesetzlichen Regelungen über den Zuzug nach Deutschland seit dem Ende des
Zweiten Weltkrieges betrafen unterschiedliche Personengruppen, Deutsche wie Ausländer,
und verfolgten unterschiedliche Zwecke. Teilweise wurden Zuwanderungen
gefördert und Zuwanderungswege geöffnet, teilweise wurden Zuwanderungsmöglichkeiten
begrenzt. Auf Zeiten der Öffnung folgten Zeiten der Begrenzung. In einigen
Bereichen wurden die Steuerungsziele erreicht, in anderen mehr oder weniger
verfehlt, nicht selten wurden unerwünschte Nebenwirkungen ausgelöst. Bei einer
Gesamtbetrachtung lassen sich weder klare und durchgängige Zielbestimmungen
erkennen noch ein System gut geplanter und vorbereiteter Maßnahmen. Mehr noch:
Es ist nicht erkennbar, dass jeweils folgerichtige und zukunftstaugliche Reaktionen
auf Fehlentwicklungen erfolgten.
Die unmittelbare Nachkriegszeit war durch den Zuzug und die Integration deutscher
Vertriebener und Flüchtlinge geprägt, deren Verteilung, Versorgung und wirtschaftliche
Eingliederung strengstens reguliert waren. Gleichzeitig wurde gegen Nichtdeutsche
mit der zunächst fortgeltenden Ausländerpolizeiverordnung von 1938 eine
strikte Abwehrpolitik betrieben, bis Mitte der 1950er Jahre aktive Anwerbemaßnahmen
ergriffen wurden. Damals befand sich die Wirtschaft im Aufwind des „Wirtschaftswunders“,
es war jedoch noch immer rund eine Million Deutscher arbeitslos.
Zumindest anfangs waren für die gezielte Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte
aus Staaten außerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) außenpolitische
Gründe maßgeblich, wie zum Beispiel das Interesse Deutschlands an einer
Rückkehr in die internationale Staatengemeinschaft und der Wunsch Italiens nach
einer geregelten Beschäftigung von Arbeitskräften aus den südlichen Regionen im
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