Migration und Integration - RatSWD

Steuerung der Zuwanderung
Ausland. Später wurde die Anwerbung vor allem deshalb fortgesetzt, weil der zuvor
beständige Zuzug von Arbeitskräften aus der DDR mit dem Bau der Berliner Mauer im
August 1961 abrupt beendet worden war.
Mit dem Ausländergesetz von 1965 schuf sich die Bundesrepublik ein sehr flexibles
Steuerungsinstrument mit weiten Verordnungsermächtigungen und Ermessensspielräumen
für die Behörden. Im Vordergrund stand das öffentliche Interesse an der
Regulierung des Zuzugs von Ausländern. Die hohe Anpassungsfähigkeit dieses –
unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht unbedenklichen – Regelungssystems
erwies sich erstmals während der ersten Ölkrise. Mit dem (als vorläufig erachteten)
Anwerbestopp reagierte die Bundesrepublik im November 1973 wie andere westeuropäische
Staaten auf die mit dem „Ölpreisschock“ scheinbar akute Gefährdung des
wirtschaftlichen Wachstums. Zwei Gründe waren dafür verantwortlich, dass der
Anwerbestopp auch in späteren Jahren nicht aufgehoben wurde. Zum einen nahm
der Zuzug von Familienangehörigen sprunghaft zu, da viele ausländische Arbeitnehmer
dauerhaft in Deutschland blieben und anders als zuvor ihre Familie nachholten
oder in Deutschland eine Familie gründeten. Zum anderen wurde der Anwerbestopp
von Anbeginn an mit Hilfe eines mehrfach geänderten Ausnahmenkatalogs für
bestimmte Personengruppen und Berufstätigkeiten den jeweiligen staatlichen Vorgaben
und wirtschaftlichen Bedürfnissen angepasst.
Diese Regelungsinstrumente reichten auf Dauer erkennbar nicht aus, um eine Zunahme
der ausländischen Wohnbevölkerung und immer längere Aufenthaltszeiten zu
verhindern. Einerseits wurde 1977 deshalb eine Stufenregelung eingeführt, die ausländischen
Arbeitnehmern und ihren Familien einen Daueraufenthalt ermöglichen
sollte, und andererseits wurde 1981 der anhaltende Zuzug von Familienangehörigen
durch eine „sozialverantwortliche Steuerung“ auf Verwaltungsebene begrenzt,
wobei die angeordneten Warte- und Ehebestandszeiten teilweise gegen den verfassungsrechtlichen
Familienschutz verstießen. Auch die 1983 beschlossenen Maßnahmen
zur Förderung der Rückkehrbereitschaft erwiesen sich als erfolglos. Die sich
daran entzündenden öffentlichen Debatten verursachten zunächst einen beträchtlichen
Rückwanderungsstau, und anschließend wurde zwar die finanzielle Förderung
in Anspruch genommen („Mitnahmeeffekte“), doch vergrößerte sich der Gesamtumfang
der Rückwanderung damit nicht (Bade 1994a).
Bis Ende der 1970er Jahre fanden Asylbewerber im Unterschied zu den „Gastarbeitern“
keine besondere öffentliche Aufmerksamkeit, zumal die großzügige Aufnahme von
Flüchtlingen aus den Ostblockstaaten politisch unumstritten war. Die Statistik weist
entsprechend hohe Anerkennungsquoten in den Asylverfahren aus und abgelehnte
osteuropäische Asylbewerber wurden nicht zur Rückkehr in ihr Herkunftsland
gezwungen, sondern oft über Jahre hinweg geduldet und letztlich mit einer Aufenthaltserlaubnis
ausgestattet. Nach der sprunghaften Zunahme der schutzsuchenden
Flüchtlinge (1975: 9.600, 1978: 33.000, 1980: 108.000), deren Höhepunkt vor allem
durch den Militärputsch in der Türkei verursacht wurde, reagierte der Gesetzgeber in
mehreren Schritten. Die Verfahren wurden insgesamt gestrafft und verkürzt, die
zunächst in Bayern konzentrierten Gerichtsverfahren auf alle anderen Bundesländer
ausgedehnt und zusätzlich „flankierende Maßnahmen“ ergriffen: Visumzwang für
die Hauptherkunftsländer, Arbeitsverbot, Unterbringung in Sammelunterkünften
und Auszahlung von Sozialhilfe in der Regel in Form von Sachleistungen.
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