Migration und Integration - RatSWD

Steuerung der Zuwanderung
Grundlage all dieser gesetzlichen und administrativen Steuerungsmaßnahmen unter
der Geltung des Ausländergesetzes 1965 waren „ausländerpolitische Leitlinien“, die
mehr oder weniger unverändert von allen Bundesregierungen vertreten und von den
Bundesländern mitgetragen wurden. Sie lassen sich in drei Grundsätzen zusammenfassen:
Begrenzung des Zuzugs, Verfestigung des bestehenden Aufenthalts und
anhaltende Ermöglichung des Zuzugs von Deutschen. Die hohe Flexibilität und das
große Maß an politischer Einwirkung kamen darin zum Ausdruck, dass diese politische
Zielsetzung im Wesentlichen von der Ausländer- und der Arbeitsverwaltung mit
Hilfe von auch kurzfristig veränderten Verwaltungsvorschriften umgesetzt wurde.
Grundsätzlich änderte sich hieran auch mit dem Erlass des Ausländergesetzes von
1990 nichts. Allerdings wurden mit diesem Gesetz die aufgezeigten gegenläufigen
Entwicklungen – Begrenzung mit zahlreichen Ausnahmen und längere Verweildauer
in der Bundesrepublik – verstärkt. Der Gesetzgeber bekräftigte den Anwerbestopp
und ließ dem Verordnungsgeber (in der Anwerbestoppausnahmeverordnung, ASAV,
und der Arbeitsaufenthalteverordnung, AAV) weite Spielräume bei der Festlegung
von Ausnahmen in Fortführung des früheren „Ausnahmekatalogs“. Von diesem
Steuerungsmittel im Bereich der Erwerbszuwanderung wurde in den vergangenen
Jahren wiederholt Gebrauch gemacht, z.B. durch Änderungen bei der Saisonarbeit,
dem grenzüberschreitenden Güterverkehr oder den Berufssportlern. Hierin erschöpfte
sich das vor der Wiedervereinigung konzipierte und danach realisierte Ausländergesetz
1990 indes nicht. Es trug vielmehr der in Jahrzehnten entwickelten und
gewachsenen Einwanderungssituation Rechnung, indem es erstmals zuverlässige
Grundlagen für einen abgesicherten Daueraufenthalt schuf. Die Ermessensspielräume
der Verwaltung wurden durch konkrete Tatbestandsvoraussetzungen eingeengt
und Rechtsansprüche auf Verlängerung der Aufenthaltsrechte eingeführt. Der
Gesetzgeber schuf zudem Einbürgerungsansprüche und erkannte die Belange dauerhaft
zugewanderter Ausländer damit stärker an als etwa im Staatsangehörigkeitsrecht,
in dem staatliche Interessen uneingeschränkten Vorrang haben.
Die in den zurückliegenden fünf Jahrzehnten zu beobachtende Unschlüssigkeit in der
Ausländerpolitik in Form von Öffnung und Begrenzung, kurzfristiger Regulierung
und langfristiger Verfestigung, unterschiedlichen Zielen und Mitteln sowie begrenzten
Erfolgen, zahlreichen Fehlentwicklungen und unerwünschten Nebeneffekten soll
nachfolgend im Einzelnen beschrieben werden.
Direkte und indirekte Steuerung
Wie die Übersicht in Tab. 5.1 beispielhaft belegt, wurden bislang vielfältige Instrumente
zur Steuerung von Zuwanderung eingesetzt, zum Teil mit direkten, zum Teil
mit indirekten Wirkungen. Gesteuert wurde auch dort, wo eine Steuerung vermeintlich
nur schwer oder aus rechtlichen Gründen gar nicht möglich war. Diese Maßnahmen
haben zwar die beabsichtigten Wirkungen – die Begrenzung des Zuzugs nach
Deutschland – zumindest faktisch nicht völlig verfehlt, lassen aber kein schlüssiges
Konzept erkennen. Zudem wurden sie teilweise mehrfach kurzfristig geändert und
nicht allgemein auf ihre fortdauernde Rechtfertigung und Wirksamkeit überprüft.
Die nachfolgenden Beispiele direkter und indirekter Steuerung sind danach unterschieden,
ob die jeweilige Maßnahme Einreise oder Aufenthalt unmittelbar reguliert
oder nur mittelbar dadurch steuert, indem auf Verhalten und Absichten des Auslän-
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