Libro mineria_vol. III_serie final

Contraloría General de la República
En la misma dirección, los citados autores plantean una diferenciación entre dos conceptos
complementarios: el government take, entendido como lo que percibe el Estado por concepto de
impuestos y regalías a los cuales está sujeta la actividad extractiva; y el state take, entendido no
solo por dicha modalidad de captación de rentas, sino incluyendo adicionalmente la alternativa
de una participación adicional en las utilidades de la empresa, haciendo parte de la estructura
de propiedad de la misma, aportando recursos de capital adicionales a los que aporta como
propietario del subsuelo en cualquier otro caso (López et al., 2012, p.41 ).
Esto puede lograrse mediante un sistema basado en un impuesto a la renta (o un impuesto
progresivo sobre las ganancias), combinado con una regalía que garantice unos ingresos por
adelantado al Estado, independientes de la rentabilidad operativa de la explotación en cada
coyuntura específica. Pero que, adicionalmente, cuando la rentabilidad crezca por efecto del
comportamiento de los precios de mercado (y no necesariamente por mayor eficiencia del operador
minero), el sistema de regalías permita al Estado capturar de manera adecuada las mayores
rentas derivadas de precios por encima de los mínimos financieramente atractivos para
la inversión de capital privado. Especialmente se debe aplicar el concepto de que la renta es un
surplus y no hay ningún efecto sobre la producción si es gravada, de tal forma que, aún si se gravara
totalmente, el retorno para la inversión sería todavía aceptable y la asignación de recursos
de inversión igualmente se llevaría a cabo (López et al., 2012, pp. 43 y 19).
Bajo ciertas circunstancias, cuando la capacidad institucional del Estado para gestionar los recursos
del subsuelo es muy restringida, un sistema tributario basado en un impuesto a la renta
podría resultar más flexible y requerir menos información ex ante sobre la rentabilidad potencial
del proyecto, necesaria para operar eficientemente un sistema de regalías. Sin embargo, lo más
adecuado debería ser disponer de un sistema de administración de los recursos tan simple como
sea posible, pero manteniendo las garantías suficientes para controlar la evasión fiscal, y muy
especialmente el riesgo de precios de transferencia, tal como lo plantea Baunsgaard (2001).
En este contexto, de todas formas es preciso tener en cuenta que la renta que da origen a las
regalías es, conceptual y operativamente, distinta a las utilidades que percibe el Estado cuando
tiene participación en la propiedad de la empresa, como sucede en el caso de Ecopetrol. Distinta
en la medida en que las regalías son la retribución que recibe el Estado por sus aportes del capital
natural (el recurso del subsuelo), mientras que las utilidades hacen parte de la distribución de dividendos
entre los accionistas, después de pagar impuestos y regalías. Lo que lleva a concluir que,
en el caso del petróleo en Colombia, el state take es mayor que el government take, puesto que este
último solo incluye los impuestos y las regalías, mientras que el primero incluye además de estos
dos componentes, las utilidades que Ecopetrol transfiere a las finanzas públicas. En contraste, en
todos los casos de la minería en Colombia los dos conceptos son idénticos, toda vez que el Estado
renunció a tener una participación directa en las empresas explotadoras y, por consiguiente, renunció
a participar en las utilidades de la extracción, netas de impuestos y regalías.
Igualmente importante es el énfasis que se otorga al concepto planteado por el ex contralor Hernández
Gamarra en el sentido de que las regalías son la retribución al capital natural no renovable
que aporta el Estado, es decir, el retorno de su aplicación del capital natural a la actividad
Minería en Colombia
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