Melding for året 2007 - Sivilombudsmannen

2007–2008 Dokument nr. 455I lys av utviklingen sa Statsministerens kontor isvarbrev hit at det kan være tid for å vurdere ordlydeni retningslinjene for offentlighet i budsjettsaker,som ble fastsatt i 1983. I gjennomgangen ville deforhold som var tatt opp av ombudsmannen bli vurdert,og gjennomgangen ville bli søkt sluttført innenny offentlighetslov trer i kraft.Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«1. Generelt om offentlighet i budsjettsakerDokumenter som er «utarbeidet av et departement iforbindelse med de årlige statsbudsjetter eller langtidsbudsjetter»kan unntas fra offentlighet, jf. offentlighetsloven§ 6 første ledd nr. 7. Bestemmelsen bleinntatt i loven etter forslag fra Justisdepartementet,og gjaldt ved lovens ikrafttredelse alle budsjettdokumenter.Hovedbegrunnelsen for bestemmelsen var atoffentlig debatt underveis i budsjettarbeidet om enkeltpostervil vanskeliggjøre Regjeringens helhetligearbeid hvor ulike poster må sees i sammenheng. Viderevar det et moment at Stortinget skulle få Regjeringensbudsjettproposisjon uten at den var gjort delviskjent underveis i utøvende myndighets forberedendearbeid. Anvendelsesområdet for § 6 førsteledd nr. 7 vil langt på vei være det samme som for§ 5 annet ledd bokstav c om unntak for dokumenterutarbeidet i et departement for den interne saksforberedelseni et annet departement.I Tidsskrift for Rettsvitenskap 1977 s. 692 flg.skrev Inge Lorange Backer bl.a.:«I Norge er det trolig en økende tendens til atprinsipielle saker og prioriteringsspørsmål bliravgjort i budsjettmessig sammenheng. Detteskyldes bl.a. et ønske om å få klarlagt de økonomiskekonsekvensene av de tiltak som vedtas.Men for offentlighetens tilgang til slike planer ogdokumenter kan sammenkoblingen ha alvorligefølger, jfr. unntaket for budsjettdokumenter i § 6nr. 8 (nå nr. 7, ombudsmannens anmerkning):Ikke minst vil det være uheldig om underordneteorganers årsrapporter til departementet kan unntasfra offentlighet inntil departementet har fremmetmelding for Stortinget, noe som kan bli følgendersom forslagene i NOU 1972:38 - Stortingetskontroll med forvaltningen m.v. blir gjennomført.Overhodet bør det overveies på ny omdet er grunn til å ha noe særskilt unntak for budsjettdokumenter- en regel om utskyting av offentlighetmed hjemmel i lovens § 4, supplertmed unntaksregelen for interne dokumenter i § 5nr. 1 - burde iallfall være nok. Dette er derforblant de spørsmål som bør stå på dagsordenenved den revisjon av offentlighetsloven som snartkan ventes.»Artikkelen initierte en gjennomgang av unntaketfor budsjettdokumenter ved lovrevisjonen i 1982,men Backers antydning om opphevelse av hele bestemmelsenble ikke fulgt opp. Derimot ble det vedtattat budsjettdokumenter utarbeidet av andre enndepartementene, ikke skal kunne unntas offentlighet.Samtidig ble for øvrig bestemmelsen om meroffentligheti § 2 tredje ledd tatt inn i loven.I 1983 utarbeidet Statsministerens kontor retningslinjerfor offentlighet i budsjettsaker. Punkt14.5 i kontorets retningslinjer «Om statsråd», 2003,bygger etter det opplyste i det alt vesentlige på retningslinjenefra 1983. Av punkt 14.5 følger det atdokumenter som omfattes av § 6 første ledd nr. 7«skal unntas fra offentlighet», og videre at budsjettdokumentersom er unntatt fra offentlighet, normaltogså skal unntas etter at St.prp. nr. 1 er fremmet iStortinget.Retningslinjene synes å ha blitt fulgt i årenes løp,og Finansdepartementets årlige budsjettrundskriv tilsamtlige departementer viser til punkt 14.5 i «Omstatsråd» for så vidt gjelder offentlighet.Bakgrunnen for min henvendelse til Statsministerenskontor var bl.a. at retningslinjene synes å værei dårlig samsvar med offentlighetsloven § 2 tredjeledd, hvoretter forvaltningen «skal vurdere om dokumentetlikevel bør kunne gjøres kjent helt ellerdelvis, selv om det etter bestemmelser i loven kanunntas fra offentlighet». Plikten til å vurdere meroffentligheter altså lovfestet, og det synes ikke å væregjort unntak for budsjettdokumenter. Da § 2 tredjeledd ble endret i 1993, slik at meroffentlighetsvurderingenble pliktig, uttalte Justisdepartementet:«Når det gjelder typer av saksdokumenter som etforvaltningsorgan nokså gjennomgående menerdet er grunn til å unnta fra offentlighet, vil manved vurderingen av spørsmålet om meroffentligheti tilknytning til det enkelte dokumentet langtpå vei kunne legge den gjennomgående hovedregelentil grunn uten videre.» (Ot.prp. nr. 100(1991-1992) s. 10)Budsjettdokumenter må antas å være blant dedokumenter departementet her sikter til. Likefullt innebærer§ 2 tredje ledd at det for det enkelte dokumentmå vurderes konkret om hensynene bak § 6første ledd nr. 7 gjør seg gjeldende med en slik styrkei forhold til hensyn som taler for offentlighet, atdet ikke skal utvises hel eller delvis meroffentlighet.Statsministerens kontor må se hen til dette i den foreståendegjennomgangen av retningslinjene for offentligheti budsjettsaker. Det kan ikke i rundskrivsform bestemmes at den lovpålagte skjønnsutøvelsenikke skal foretas, eller at skjønnet skal innsnevres istrid med lovgivers intensjon med § 2 tredje ledd.I gjennomgangen er det videre grunn til å se hentil Backers betraktninger gjengitt ovenfor, som måantas å ha enda større gyldighet i dag enn i 1977. Enrekke viktige politiske prosesser tas i dag inn i budsjettbehandlingen.Herværende sak om plassering avansvaret for enslige mindreårige asylsøkere kan væreet illustrerende eksempel. For allmennheten hardet til følge at muligheten for å delta i ordskiftet omsakene på informert grunnlag reduseres fordi saksdokumentenekan unntas fra offentlighet i medholdav § 6 første ledd nr. 7. Særlig uheldig kan dette væ-