Melding for året 2007 - Sivilombudsmannen

2007–2008 Dokument nr. 461at rapporten ble brukt som grunnlag for å vurdereom Norsk Rikstoto hadde brutt konsesjonsvilkårene,og at rapporten måtte anses som intern inntil departementethadde konkludert i saken.Hva gjelder meroffentlighetsvurderingen skrevdepartementet at det hele tiden hadde vært hensiktenå offentliggjøre rapporten, men at man ville avventeen intern gjennomgang av rapporten og LMDs vurderingav om konsesjonsvilkårene var brutt.Ved avslutningen av saken uttalte jeg:«Hovedregelen i offentlighetsloven er at forvaltningenssaksdokumenter «er offentlige så langt det ikkeer gjort unntak i lov eller i medhold av lov», jf. lovens§ 2. Etter offentlighetsloven § 5 annet ledd kanvisse dokumenter som utveksles med andre forvaltningsorganereller private unntas fra offentlighetsom interne dokumenter. Offentlighetsloven § 5 annetledd bokstav a åpner for at dokumenter utarbeidetav et underordnet organ for den interne saksforberedelseni det overordnede organet kan unntas offentlighet.For at rapporten fra Lotteritilsynet skulle kunneunntas offentlighet, er det dermed et krav om at Lotteritilsynetkan anses som et underordnet organ tilLMD, samt at rapporten kan anses som et internt dokumenti offentlighetslovens forstand.a) Lotteritilsynets forhold til Landbruks- ogmatdepartementetSpørsmålet om et organ skal anses for overordnet etannet i relasjon til § 5 annet ledd bokstav a i offentlighetsloven,må bero på en konkret vurdering avforholdet mellom organene på det aktuelle saksområdet.Av sentral betydning vil være om det foreliggerinstruksjons- og/eller omgjøringsmyndighet, jf.St.meld. nr. 32 (1997-1998) pkt. 5.4.2.2 og Frihagen,Offentlighetsloven bind II (3. utg. 1993), side348 flg., samt sak inntatt i ombudsmannens årsmeldingfor 1984 side 63 (Somb-1984-28).Lotteritilsynet er administrativt underlagt Kultur-og kirkedepartementet, med Justis- og politidepartementetsom faglig ansvarlig for stiftelsesområdet.LMD har opplyst at myndigheten til å føre tilsynmed spill på hest (totalisatorspillet) ble delegert fraLMD til Lotteritilsynet 19. november 2001. Viderehar departementet vist til at LMD «setter de rettsligerammevilkår som Lotteritilsynet skal operere innenforog pålegger Lotteritilsynet å iverksette de tiltaksom er nødvendig for å føre tilsyn med spill påhest». Departementet har også vist til at Lotteritilsyneter pålagt å rapportere til LMD to ganger årlig ogved særskilt behov.Det synes etter dette ikke tvilsomt at Lotteritilsyneter underordnet organ for LMD i saker som gjeldertotalisatorspill.b) Var rapporten utarbeidet for LMDs internesaksforberedelse?For at unntakshjemmelen i offentlighetsloven § 5annet ledd skal komme til anvendelse er det et selvstendigvilkår at det aktuelle dokumentet er utarbeidet«for» det overordnede organets «interne saksforberedelse».Spørsmålet i denne saken er om rapporten, somer avgitt av Lotteritilsynet til Landbruks- og matdepartementet,kan anses å være utarbeidet for departementets«interne saksforberedelse». Departementethar vist til at rapporten ble brukt som grunnlag for åvurdere om Norsk Rikstoto hadde brutt konsesjonsvilkårene,og om konsesjonen skulle trekkes tilbake.I lys av dette har departementet ansett rapporten somet internt dokument inntil departementet hadde konkluderti konsesjonsspørsmålet.Hvorvidt et dokument kan sies å være utarbeidetfor et organs interne saksforberedelse beror på enkonkret helhetsvurdering, der det i tillegg til lovensordlyd også må legges vekt på hensynene bak bestemmelsen.Unntaket for interne dokumenter i offentlighetsloven§ 5 er gitt for å verne visse saksbehandlingsprosesserog er ikke primært knyttet til dokumentetsinnhold. Den generelle bakgrunnen forunntaksadgangen etter § 5 annet ledd var et ønskeom å sikre organet en krets av interne rådgivere. IJustisdepartementets veileder til offentlighetslovener det i punkt 5.3.2.4. pekt på at det er sentralt forvurderingen av om dokumentet er ment for den internesaksforberedelsen hvorvidt dokumentet er lagetmed sikte på bearbeidelse av overinstansen. Deter pekt på at et dokument ikke kan regnes som et dokumenttil overinstansens saksforberedelse når forutsetningenved utarbeidelsen er at dokumentet skalsendes videre til utenforstående i uforandret form.Veilederen peker videre på at dokumenter som detunderordnede organet oversender på eget initiativnormalt vil falle utenfor unntaket.Jeg kan vanskelig se at rapporten fra Lotteritilsynetkan unntas fra offentlighet med den begrunnelsenat det var tale om et dokument for departementetsinterne saksforberedelse. Rapporten er utarbeidetav Lotteritilsynet som ledd i tilsynets løpendeevaluering av de statlige spillene. Av retningslinjenefor markedsføring av statlige kontrollerte pengespillfremgår det at Lotteritilsynet skal rapportere tilLandbruks- og matdepartementet to ganger i året.Den aktuelle rapporten ble avgitt 16. oktober 2006,og det fremgår av oversendelsesbrevet at rapportengjelder første halvår 2006. Det må legges til grunn atrapporten ble avgitt uten særskilt oppfordring fra departementet,og uten tilknytning til en konkret, pågåendesak om Norsk Rikstoto. Rapporten fremstårsom et ferdigstilt og endelig dokument som var utarbeidetfor å oppfylle tilsynets plikt til regelmessigrapportering til departementet. Når det i lovteksten ioffentlighetsloven § 5 annet ledd er krav om at do-