Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Bulletin officiel de l ...

12. Juni 1997 N 1163 Parlamentarische Initiative (sozialdemokratische Fraktion)
Le PSS ne veut pas que les Chambres puissent dicter à la
BNS sa politique monétaire ni sa politique de devises. Il demande
par contre qu’elle soit tenue de rendre des comptes
en proposant à la classe politique de discuter l’évaluation et
l’optimalisation de ses objectifs.
Cela pourra se faire sous la forme d’un rapport écrit dont devra
débattre les Commissions de l’économie et des redevances
(CER). Ces commissions devraient avoir la possibilité
d’entendre la Direction générale (les commissions des deux
Chambres seront conviées à ces auditions).
12. Obligation de rendre des comptes et indépendance institutionnelle
L’initiative parlementaire du groupe socialiste propose que la
Direction générale de la BNS ait l’obligation de rendre des
comptes aux Chambres et au public. Cette obligation devra
assurer la transparence de la politique de la Banque nationale
et permettre aux groupements intéressés de donner leur
avis sur le problème de l’optimalisation des objectifs de la politique
économique du pays.
Il ne s’agit pas de toucher à l’indépendance institutionnelle de
la banque d’émission, indépendance dont les limites ont été
atteintes. Cette indépendance ne dispense pas la BNS de
rendre des comptes et ne l’autorise pas à empêcher le discours
politique. L’obligation, pour la BNS, de rendre des
comptes et son indépendance institutionnelle ne sont pas
contradictoires; elles sont l’expression de l’équilibre qui doit
exister entre l’intérêt public et l’autonomie d’action de la BNS.
13. Redéfinir la fonction du Conseil de banque de la BNS
Les fonctions du Conseil de banque et du Comité de banque
de la BNS constituent un problème particulier.
Les membres du Conseil de banque sont choisis aujourd’hui
selon le critère de la notabilité, et non en fonction de leurs
compétences économiques. De l’avis même de plusieurs
membres, le Conseil de banque fonctionne comme un cénacle
de notables où la discussion politique est absente.
Au moment de réviser la loi, il faudra réexaminer la composition
du Conseil de banque. Si l’on veut que la discussion politique
puisse avoir lieu (ce qui est souhaitable, vu les divergences
de vues et de priorités), il faudra nommer des hommes
ou des femmes politiques et des responsables d’association
encore en fonction. Les sièges au Conseil de banque
de la BNS ne devraient plus être attribués, à titre de récompense,
aux personnes qui se sont retirées de la vie politique.
Le Conseil de banque devra être investi d’un mandat de prestation
qui énoncera clairement ses fonctions et qui définira
plus clairement qu’aujourd’hui sa responsabilité envers le public
et envers les organisations pourvoyeuses de membres.
L’obligation, faite à la BNS, de rendre des comptes comprendra
également cette obligation pour le Conseil de banque et
pour le Comité de banque.
Considérations de la commission
1. Etat des travaux sur le même objet dans l’Assemblée fédérale
Le 21 mars 1991, M. Feigenwinter, conseiller national, avait
déposé une motion demandant que les objectifs et les plans
de la Banque nationale soient rendus publics (91.3093).
Cette motion avait la teneur suivante:
«Le Conseil fédéral est chargé de compléter l’article 16 de la
loi sur la Banque nationale par les deux alinéas suivants:
– La Banque nationale publie chaque année ses considérations
sur l’inflation, le taux de change, l’emploi et la croissance
économique.
– La Banque nationale rend compte au Parlement deux fois
par année des objectifs et des plans en matière de politique
monétaire.»
La motion a été classée deux ans plus tard, parce que son
auteur ne siégeait plus au Conseil national et qu’aucun autre
député ne l’a reprise à son compte.
2. L’Etat des travaux sur le même objet dans l’administration
Le chef du Département fédéral des finances, dans une lettre
du 6 janvier 1997, rend compte de la situation dans les termes
suivants:
«La Banque nationale suisse rend compte de la conduite de
la politique monétaire au Conseil fédéral. Elle soumet à ce
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dernier pour approbation son rapport de gestion et ses
compte annuels. En vertu de la loi, le Conseil fédéral et la Direction
générale de la BNS doivent se consulter avant toute
décision importante en matière de politique monétaire et conjoncturelle.
Ces concertations ont lieu plusieurs fois par an.
En outre, la Banque nationale s’entend avec le Conseil fédéral
avant de publier ses intentions en matière de politique monétaire
pour l’année suivante. Mais la Banque nationale
suisse est aussi tout à fait disposée à fournir régulièrement
au Parlement des explications sur sa politique monétaire, par
exemple au cours de sessions communes de la CER des
deux Chambres. Cette mesure n’implique aucune modification
de la loi fédérale sur la Banque nationale.
Le Conseil et le Comité de banque surveillent l’activité de la
Banque nationale sur le plan administratif. Les membres de
ces organes sont aussi informés à intervalles réguliers sur la
situation économique et la politique monétaire. Si l’on excepte
la compétence dont dispose le Comité de banque de
donner un avis d’expert pour la détermination du taux d’escompte
et du taux lombard, le Conseil de banque et le Comité
de banque n’ont aucun pouvoir dans le domaine de la politique
monétaire et de change. Une redéfinition du mandat de
prestations, de la composition et de la procédure de nomination
du Conseil de banque supposerait à mon avis que l’ensemble
de l’organisation de la Banque nationale suisse soit
réexaminé. Un tel réexamen est prévu dans le cadre de
l’adaptation de la loi fédérale sur la Banque nationale, qui
s’avéra nécessaire à la suite de la réforme des dispositions
monétaires de la Constitution fédérale. Il me semble qu’il serait
inopportun d’intégrer cet objectif dans la procédure accélérée
de révision partielle de la loi fédérale sur la Banque nationale
(cf. ma lettre du 27 novembre 1996).»
3. Délibérations de la commission
Au cours de la séance du 7 janvier 1997, M. Strahm, conseiller
national, représentant des auteurs de l’initiative, a expliqué
qu’il n’est pas prévu que le Parlement puisse exercer
une influence sur les instruments de la politique monétaire et
financière. La Banque centrale des Etats-Unis elle-même, la
Fed, est tenue de rendre compte de sa politique tous les six
mois. Conformément à la loi Humphrey-Hawkins, elle doit
mener une politique monétaire opportune et tenir compte non
seulement des objectifs visés par les responsables de la politique
économique, mais aussi du PIB, des prix, du taux de
chômage et de la politique budgétaire.
En vertu de l’article 2 de la loi sur la Banque nationale, celleci
doit pratiquer une politique de change et une politique monétaire
servant les intérêts généraux du pays. Ce qui signifie,
conformément aux articles sur l’économie de la constitution,
assurer l’équilibre de l’évolution conjoncturelle, lutter contre
le renchérissement et contre le chômage, tenir compte de la
politique régionale.
Or, souligne M. Strahm, depuis 1988 en particulier, la BNS
n’a fait que lutter contre le renchérissement. Le contrôle de la
masse monétaire était l’unique objectif visé. Ce n’est qu’en
mai 1996 que les objectifs ont été redéfinis. Si le Parlement
avait eu voix au chapitre, et s’il avait pu rappeler la nécessité
de respecter le quadruple objectif fixé par la constitution, de
nombreux emplois auraient pu être sauvés. Mais le dialogue
entre la Direction générale de la BNS et le pouvoir exécutif
n’a jamais impliqué le Parlement. Ce sont pourtant ceux des
parlementaires qui s’occupent d’économie qui assument la
responsabilité politique de l’évolution conjoncturelle. Il doit
donc être garanti qu’à l’avenir des débats structurés sur la
politique économique aient lieu régulièrement, et que les résultats
de ces débats soient pris en compte par la Banque nationale.
Il est en effet prouvé que plus une banque centrale
est fermement ancrée dans le processus politique, plus les
coûts de lutte contre l’inflation sont élevés.
Ces dernières années, la BNS aurait ainsi fonctionné sans
contrôle politique, et sans être véritablement ancrée dans le
système politique. Il ne faut rien attendre non plus du Conseil
de banque, une assemblée surdimensionnée de béni-oui-oui,
dont il conviendrait de réexaminer le mandat de prestations.
Au cours de la discussion, des voix se sont élevées pour dénoncer
une certaine contradiction des objectifs de la motion: