Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Bulletin officiel de l ...

16. Juni 1997 N 1225 Asylgesetz und Anag. Änderung
kannt, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte
entschieden und klargestellt hat, dass wir unsere Gesetzesbestimmungen
anders gestalten müssen, um EMRKkonform
zu sein. Sonst wären wir vielleicht um ein Haar «neben
den Schuhen» gestanden, um es ein wenig salopp zu
sagen. Es wäre schlimmer gewesen, wenn wir etwas verabschiedet
hätten, das nicht EMRK-konform gewesen wäre.
Die Diskussion wurde nicht nur darüber geführt, ob der erzwungene
Aufenthalt im Flughafen Freiheitsentzug bedeutet
– er bedeutet Freiheitsentzug –, sondern auch, wie
lange und unter welchen Bedingungen dieser Freiheitsentzug
zumutbar ist. Wir haben versucht, das Beste daraus zu
machen. Wir hatten in der Kommission keine Gelegenheit,
unsere Überlegungen mit dem neuen, von Herrn David bereits
erwähnten, Bundesgerichtsentscheid zu vergleichen.
Ich nehme an, dass die ständerätliche Kommission und der
Ständerat dies nachfolgend tun werden. Ich kann nicht versichern,
dass die Bestimmungen, wie wir sie jetzt gemäss
Mehrheit aufgenommen haben, dem Entscheid des Bundesgerichtes
entsprechen, weder in bezug auf die Regelung
der gerichtlichen Überprüfung, die notwendig ist, wenn
wir einen Freiheitsentzug beschliessen, noch in bezug auf
die Dauer. Ich weiss nicht, ob sich das Bundesgericht über
die Dauer ausgesprochen hat.
Zum Antrag der Minderheit Fehr Hans zu Artikel 22: Es
wurde schon einiges betreffend den Ermessensspielraum
der Behörde gesagt. Vor allem muss man auf jeden Fall verhindern,
dass sich ein Pingpong-Effekt entwickelt. Wenn die
Einreise einmal nicht bewilligt ist und der oder die Schutzsuchende
oder Asylsuchende am Flughafen wartet, muss man
noch abklären, ob die Rückkehr in einen Drittstaat oder in das
Heimatland zumutbar ist. Vor allem ist es wichtig zu wissen,
in welchen Drittstaat man eine Person überhaupt zurückschicken
kann, bevor man sie wegschickt. Dauerte der Aufenthalt
im anvisierten Drittland lange genug? Es wurde in der
Kommission gesagt, es gehe ganz klar nicht nur um einige
Stunden. Die Person muss den Flughafen des Drittstaates
verlassen haben, die Person muss sich einige Zeit im Drittstaat
aufgehalten haben. Es muss nachweisbar sein, dass
sich diese Person dort aufgehalten hat. Es muss sichergestellt
werden, dass dieser Drittstaat Mitglied und Unterzeichner
der Flüchtlingskonvention ist und dass dieser Drittstaat
das «Non-refoulement-Prinzip» anerkennt. Sonst halten wir
uns nicht an die völkerrechtlichen Regelungen.
Deshalb bitte ich Sie im Namen der Mehrheit der Kommission,
den Antrag der Minderheit Fehr Hans abzulehnen.
Zum Antrag der Minderheit Steinemann zu Absatz 5: Die
Vertreter der Verwaltung, die in der Kommission anwesend
waren, haben klargestellt, dass man diese Regelung so im
Gesetz nicht brauche, denn das sei zum Teil bereits Praxis;
diese Bestimmung sei ein Teil internationaler Abkommen
(Chicago-Abkommen), und die gesetzliche Bestimmung
habe eher deklamatorischen Charakter – die Umsetzung sei
nicht tel quel zu vollziehen.
Ich bitte Sie im Namen der Mehrheit der Kommission, den
Antrag der Minderheit Steinemann abzulehnen.
Der Herr Vizepräsident wird Ihnen sehr wahrscheinlich sagen,
wie sich das Ganze beim Abstimmungsverfahren gestaltet,
denn bei der Annahme des einen oder anderen Konzeptes
entfallen weitere Abstimmungen zu verschiedenen
Artikeln, die ich jetzt nicht aufzählen will. Sie haben sicher
selber bemerkt, dass diese Artikel Teil eines Ganzen sind
und zusammengehören; sie können nicht getrennt diskutiert
und verabschiedet werden.
Koller Arnold, Bundespräsident: Gemäss dem Entscheid
Amuur des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte,
der nach der Publikation unserer Botschaft am
25. Juni 1996 ergangen ist, ist klar, dass es sich beim Festhalten
einer Person am Flughafen um eine Freiheitsbeschränkung
im Sinne der EMRK handelt, dass dafür eine gesetzlich
Grundlage nötig ist und dass gestützt auf Artikel 5
EMRK raschestmöglich eine richterliche Überprüfung der
Rechtmässigkeit der Festhaltung möglich sein muss.
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Mit der vorgesehenen Anfechtbarkeit der Einreiseverweigerung
und des gleichzeitigen Entscheides des Bundesamtes
über die Zuweisung des Flughafens als Aufenthaltsort wird
diesen Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention
entsprochen, wie sie durch den Entscheid Amuur konkretisiert
und wie sie jetzt übrigens auch in einem neuesten
Entscheid des Bundesgerichtes vom 27. Mai 1997 bestätigt
worden sind.
Da muss ich gegenüber Herrn Gross Andreas doch klar festhalten,
dass diese Lösung, die in der Kommission zusammen
mit der Verwaltung erarbeitet worden ist, auch nach den Aussagen
des Experten, Professor Trechsel, ganz klar der
EMRK entspricht. Es kann keine Rede davon sein, dass wir
mit dieser Lösung, die Ihnen die Mehrheit der Kommission
vorschlägt, die Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention
nicht erfüllen würden. Zugleich werden den
asylsuchenden Personen im Rahmen des Flughafenverfahrens
übrigens verschiedene zusätzliche rechtsstaatliche Garantien
eingeräumt. So sind die Gewährung des rechtlichen
Gehörs und die Möglichkeit der Verbeiständung ausdrücklich
in der neuen Regelung enthalten.
Ein zweifellos wichtiger Punkt der Neufassung des Flughafenverfahrens
besteht in der Beschränkung der Maximaldauer
der Festhaltung am Flughafen. Neu ist eine Frist von
15 Kalendertagen vorgesehen; ich verweise auf Artikel 22
Absatz 4 (neu). Diese Dauer ist notwendig, um das Flughafenverfahren
seriös durchführen zu können. Es muss nämlich
bedacht werden, dass neben der Befragung durch die
Flughafenpolizei jeweils auch noch Zeit für weitere Abklärungen
und die Entscheidredaktion durch das Bundesamt nötig
ist.
In Fällen, in denen zudem noch das UNHCR beigezogen
werden muss, um Abklärungen betreffend die Rückführbarkeit
in den Heimatstaat vorzunehmen, sind für diese Abklärungen
in den Herkunftsstaaten wiederum zwei oder noch
mehr Tage notwendig. Überdies sind auch organisatorische
Hindernisse wie etwa die Erreichbarkeit von Dolmetschern
usw. mit zuberücksichtigen.
Zudem ist natürlich auch zu beachten, dass es die entscheidenden
Behörden oft auch mit Asylsuchenden zu tun haben,
die Aussagen verweigern, zum Teil auch ihre Identität oder
den Reiseweg verschleiern.
All dies verlangt nach der Möglichkeit, diese Personen für einige
Zeit im Flughafen festzuhalten, wenn tatsächlich ein seriöses
Flughafenverfahren durchgeführt werden soll. Ist einmal
ein Entscheid getroffen und hat die asylsuchende Person
den Flughafen Richtung Heimat-, Herkunfts- oder Drittstaat
wieder zu verlassen, so hat dies unverzüglich und mit dem
nächstmöglichen Flug zu geschehen. Der Wegweisungsvollzug
kann sich allerdings auch hier wiederum aus rein technischen
Gründen verzögern, weil lange nicht jede Herkunftsdestination
von Zürich oder Genf aus angeflogen wird.
Das ist der Grund, weshalb den Behörden eine gesetzliche
Frist von maximal sieben Tagen eingeräumt wird, innert welcher
die Wegweisung vollzogen werden muss.
Die von der Minderheit de Dardel vorgeschlagene Regelung
geht dagegen einen allzu einfachen Weg, wenn sie die Behörden
verpflichten möchte, entweder innert 72 Stunden
über einen oft komplexen Sachverhalt zu entscheiden oder
sonst die Einreise zu gestatten. Eine solche Regelung hätte
unseres Erachtens zur Folge, dass am Flughafen in den wenigsten
Fällen ein Asyl- oder Wegweisungsentscheid getroffen
werden könnte und daher den meisten Asylsuchenden
die Einreise gestattet werden müsste.
Wenn hier Vergleiche mit Deutschland gemacht werden, wo
eine ähnlich kurze Frist für die Asylbehörden gilt, zeigen gerade
die dortigen Erfahrungen, dass man diesen Weg nicht
gehen darf. Die Praxis in Deutschland zeigt, dass bei einer
solchen Regelung über 80 Prozent all jener, die ihr Gesuch
am Flughafen stellen, einreisen können. Mit einer Bestimmung
gemäss Konzept der Minderheit de Dardel könnten die
schweizerischen Behörden daher die Einreise über die Flughäfen
kaum mehr wirkungsvoll kontrollieren. Hier ein
Schlupfloch zu öffnen, kann nicht der Sinn dieser Asylgesetzrevision
sein.