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Initiative parlementaire (Ledergerber) 1174 N 12 juin 1997
sur les réserves d’or n’ont été considérés que comme des
produits accessoires de la stabilité monétaire. Toutefois, la
révision de la LBN, proposée par le groupe de travail, pourra
être rapidement mise en oeuvre et la rédaction du message
ne demandera pas davantage de travail. Une gestion plus
rentable des réserves de devises n’implique pas une réforme
de la constitution.
La CER-CN a estimé que la BNS devait disposer d’une certaine
marge de manoeuvre pour réduire à court terme le volume
des réserves disponibles, lorsque celles-ci n’étaient pas
utilisées et pour augmenter la part des placements à long
terme. Les réserves permanentes, disponibles à court terme,
ne doivent pas excéder 20 pour cent.
Il conviendra également d’examiner le problème de la couverture-or.
Le montant des réserves d’or en cas de crise devra
faire l’objet d’une nouvelle définition. Enfin, rappelons
que le patrimoine s’amenuise lorsque le prix de l’or diminue.
Actuellement, la couverture-or des billets en circulation représente
120 pour cent (non couverte par les biens à court
terme). Bien que la monnaie en or relève du passé,
l’article 39 alinéa 6 régit la convertibilité de l’or, l’article 39
alinéa 7, la couverture-or qui est également intégrée à
l’article 38 alinéa 3 relatif à l’étalon monétaire.
La BNS relève que les articles 39 alinéa 7 et 38 alinéa 3 (tarification
des monnaies étrangères) de la constitution sont indissociables
puisque le Conseil fédéral peut supprimer la parité,
sans pour autant être en contradiction avec l’alinéa 3 de
l’article 38. C’est aussi la raison pour laquelle la parité est
restée inchangée depuis 1971. Les stocks d’or étant difficiles
à évaluer, les auteurs du rapport ne proposent pas un regroupement
des valeurs, mais uniquement une mobilisation sous
forme de prêts d’or (Gold lending), d’opérations swaps et
d’opérations de pension. Consciente de l’urgence d’agir, la
BNS veut en premier lieu se pencher de manière approfondie
sur la réforme de la constitution.
Au cours de la discussion sur la procédure à adopter, une
motion d’ordre a été approuvée par 11 voix contre 10, visant
à suspendre la décision d’entrer en matière ou de ne pas entrer
en matière, jusqu’à ce que le rapport du groupe de travail
soit publié. Parallèlement, il conviendra de consulter le chef
du DFF sur le calendrier relatif à la révision urgente de la loi.
Par lettre du 27 novembre 1996, le chef du DFF a annoncé le
rapport du groupe de travail BNS/AFF pour le 18 décembre
1996 et a simultanément établi un calendrier pour les modifications
de la loi qui ne sauraient souffrir aucun report. Les
amendements et le message concernant la révision sur la
LBN seront prêts avant la session de printemps. Le Conseil
prioritaire examinera l’objet au cours de la session d’été et le
second Conseil au cours de celle d’automne 1997. L’entrée
en vigueur serait vraisemblablement prévue pour le
1er janvier 1998.
Le chef du DFF partage le même avis que la CER-CN quant
aux disparités existant entre la réalité monétaire et la législation
monétaire en vigueur. Aussi, il conviendra de procéder à
une réforme du régime monétaire constitutionnel. Cette réforme
a déjà été ébauchée dans le cadre du projet de réforme
de la constitution, à l’article 79 de l’avant-projet de
1995. Dans l’hypothèse où la CER-CN proposerait de traiter
séparément la révision du régime monétaire constitutionnel,
voire préférerait cette démarche, une révision totale de la
LBN et de la loi sur la monnaie (actuellement traitée par les
commissions) seraient nécessaires. L’entrée en vigueur des
textes réglementaires et des lois n’en serait que retardée
puisqu’il faudrait procéder à une votation populaire.
Pendant qu’une réforme du régime monétaire constitutionnel
n’entraînerait pas directement d’augmentations des bénéfices,
la Confédération et les cantons perdraient, dans l’hypothèse
d’un report de la révision partielle de la LBN, plus d’un
million de francs par jour sur la plus-value des recettes. Pour
ces raisons, je recommande la procédure en deux phases,
proposée par le groupe de travail lors de la séance de la
CER-CN du 31 octobre 1996, à savoir: dans un premier
temps, la révision de la LBN afin de répartir aussi rapidement
que possible des bénéfices plus élevés entre la Confédération
et les cantons (résolutions rapides). Dans un second
temps, il conviendra de procéder à la révision du régime monétaire
constitutionnel. Dans la mesure du possible, cette
modification aura lieu dans le cadre du projet de réforme de
la constitution. Si ce projet devait subir quelques retards, la
réforme de ce régime pourrait être traitée séparément.
3.2 Séance du 7 janvier 1997
Au cours des débats sur le rapport du groupe de travail, le
7 janvier 1997, rien ne s’opposait à la mise en place d’une
gestion plus rentable du patrimoine de l’Etat. Aucune discussion
n’a été engagée sur le fait que l’Etat a laissé partir
600 millions de bénéfices par an et que la BNS ne se soit pas
engagée jusqu’ici à élargir des dispositions juridiques trop
restrictives. Lors de l’examen préliminaire de l’initiative parlementaire,
il est clairement apparu qu’il était nécessaire d’agir
et de donner suite à cet objet. Seul le point 5 de l’initiative ne
concernait pas l’objectif visé par l’initiative, mais l’affectation
de bénéfices supplémentaires.
Sans modification de la constitution, 600 millions de francs
pourraient être obtenus à court terme. En revanche, une modification
de la constitution permettrait une gestion encore
plus rentable. Des révisions partielles de la constitution ont
déjà été effectuées pour des objets tels que le parking de la
gare, les régales de poudre, etc.
La CER-CN a reconnu qu’il était nécessaire d’agir de façon à
ce que déjà en 1997, un bénéfice proportionnel puisse être
obtenu. Elle a donc décidé d’inviter, par lettre, le Chef du DFF
à soumettre avant la session de printemps 1997 un projet
d’arrêté fédéral afin de mettre en application le train de mesures
rapides. Dans cette même lettre, elle l’a prié de se prononcer
en faveur de la révision du régime monétaire constitutionnel,
fondée sur l’article 89 du projet de révision de la
Constitution et de procéder à la mise en chantier immédiate
des travaux. La CER-CN a motivé sa demande par l’urgence
de l’adaptation de la base légale constitutionnelle. Le représentant
de la BNS a expliqué que ces travaux devaient être
effectués rapidement en quelques mois. Vu que le projet de
réforme de la constitution risquerait d’être traité en deux phases,
la révision du régime monétaire constitutionnel ne pourrait
être effectuée qu’après l’an 2000. La Confédération devrait
ainsi faire face à des pertes de millions de francs.
Une nouvelle fois, la CER-CN a reporté le vote «d’entrée» ou
«de non-entrée» en matière, jusqu’à ce qu’elle soit en possession
de la réponse du chef du Département fédéral des finances.
Le 20 janvier 1997, le chef du Département fédéral de finances
s’est exprimé en ces termes: «Je salue la décision de la
CER permettant de réaliser dans les plus brefs délais la procédure
rapide visant à assurer à la Confédération et aux cantons
des participations plus élevées aux bénéfices de la BNS.
Le fait de recourir à un arrêté fédéral urgent pour la révision
partielle de la loi sur la Banque nationale me paraît cependant
inapproprié. En effet, les arrêtés fédéraux urgents sont
limités dans le temps alors que la révision partielle de la LBN
devrait être durable. Mais pour pouvoir tout de même modifier
rapidement les dispositions légales, nous allons faire parvenir
aux Chambres le message assez tôt afin que celui-ci
puisse être traité par le premier Conseil durant la session
spéciale de la fin du mois d’avril. En cas de traitement rapide
par le Parlement, la loi révisée pourrait entrer en vigueur
cette année encore.
Quant à la réforme de la constitution, j’aimerais avant tout attirer
votre attention sur le fait qu’en raison du marché relativement
étroit de l’or, les recettes supplémentaires attendues
de la BNS en cas de révision de l’article constitutionnel relatif
au régime monétaire seront sensiblement inférieures à celles
qui auraient été obtenues grâce au recours à la procédure rapide.
Ces recettes seront en outre vraisemblablement distribuées
sur une période prolongée. C’est pourquoi, il ne serait
judicieux de réviser l’article constitutionnel relatif au régime
monétaire hors du projet de révision totale de la constitution
que si des gains de temps considérables devaient en résulter.
Ce n’est cependant pas le cas si l’on considère l’état actuel
des travaux de la révision totale de la constitution. Selon la
planification du Parlement, les travaux des commissions en
la matière devraient être achevés pour la fin de l’année 1997.
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