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Initiative parlementaire (Ledergerber) 1172 N 12 juin 1997
Par le postulat du groupe AdI/PEP «Réserves d’or de la Banque
nationale. Conversion» (94.3279), le Conseil fédéral a
été de nouveau invité à examiner comment il pourrait transformer
petit à petit une partie des réserves d’or de la BNS
(environ la moitié) en papiers-valeurs rémunérateurs. Il est
en outre prié d’examiner comment les pouvoirs publics pourraient
utiliser les recettes supplémentaires qu’encaisserait de
ce fait la Banque nationale.
Dans leur développement, les auteurs ont rappelé que les réserves
d’or de la BNS provenaient de l’époque à laquelle ladite
banque était tenue par l’article 39 de la constitution de
rembourser en or les billets de banque, donc d’assurer la couverture
du papier-monnaie par du métal fin, ce qu’elle n’est
plus obligée de faire depuis bien longtemps. Ce trésor important
s’élevant entre 40 et 50 milliards de francs n’est d’aucun
rapport et revient cher au stockage. Il serait plus judicieux de
le transformer et de réexaminer les règles par trop sévères en
matière de répartition des recettes, recettes qu’il serait plus
judicieux d’affecter à la garantie des assurances sociales.
Le Conseil fédéral a proposé de rejeter le postulat. Dans son
avis du 31 août 1994, il expliquait qu’une aliénation des réserves
d’or de la BNS reviendrait à «brader le patrimoine national».
Outre les textes législatifs et réglementaires (art. 19
LBN et l’arrêté fédéral du 9 février 1971 sur la parité-or du
franc suisse), des raisons économiques s’opposeraient à une
aliénation partielle des réserves d’or. Par ailleurs, les réserves
d’or peuvent remplir différentes fonctions. Il peut arriver
que dans des situations de crise grave (actes de guerre, boycottage,
crise financière ), certaines importations vitales (matières
premières, agents énergétiques) soient payées au
moyen d’or. En 1993, la Suisse a importé des matières premières,
des produits semi-ouvrés et des agents énergétiques
pour un montant de plus de 30 milliards. En regard de tels
chiffres, les réserves d’or de la BNS ne paraissent dès lors
pas si élevées.
Le fait de savoir que la BNS dispose d’un moyen de paiement
international, échappant aux effets d’une crise, renforce également
la crédibilité de la Suisse ainsi que la confiance des
investisseurs dans le franc suisse. Une monnaie qui constitue
un intérêt pour les investisseurs va de pair avec un taux
d’intérêt réel peu élevé. Vendre une partie de nos réserves
d’or pour réduire le déficit de l’Etat pourrait porter atteinte à la
confiance dont jouit la Suisse sur le plan international.
On peut cependant comparer les placements en or avec les
autres placements. Le faible rendement des réserves en or
en temps normal est compensé par le rôle qu’il pourrait jouer
en période de crise où il pourrait fortement augmenter. A ce
titre, l’or permet de diversifier le portefeuille des réserves monétaires
des banques centrales. Ce n’est pas sans raison
que les grands pays du Groupe des Dix qui poursuivent une
politique de stabilisation (Allemagne, USA, Japon) comptabilisent
aussi leurs réserves d’or officielles de manière conservatrice
par rapport aux anciennes parités et se sont gardés
jusqu’ici de les remplacer par des investissements rémunérateurs.
Le 13 mars 1995, le Conseil national a donc, par 23 voix contre
82, rejeté la transmission du postulat.
Le 4 mars 1996, par une interpellation sur la «Révision de la
politique en matière de réserves monétaires» (96.3016),
M. Tschopp, conseiller national, a posé les questions suivantes
au Conseil fédéral:
1. Est-ce que la loi sur la BNS, qui porte encore beaucoup de
traces remontant à l’origine de la fondation de l’Institut
d’émission (1907), est toujours adaptée aux circonstances
actuelles, notamment en matière de constitution et de gestion
des réserves monétaires?
2. Dans le même ordre d’idées, le Conseil fédéral juge-t-il encore
adéquat qu’il y ait, dans les réserves monétaires, un si
forte proportion d’or, qui dépasse très largement les exigences
légales, ceci à une époque où beaucoup de banques
centrales de pays à balances excédentaires ou équilibrées
semblent vendre de l’or au profit d’avoirs plus rémunérateurs?
3. Le Conseil fédéral n’estime-t-il pas que l’accumulation de
réserves monétaires par la BNS (notamment sous forme
d’or) est aujourd’hui disproportionnée par rapport aux besoins
réels liés à la couverture de l’émission de monnaie fiduciaire
légale? Une réduction de ces avoirs ne pourrait-elle
pas être envisagée, notamment en vue du financement direct
ou indirect de travaux d’infrastructures productifs, tels les
NLFA?
4. L’article 14 chiffre 3 de la loi sur la BNS, qui empêche cette
dernière de procéder à des placements en monnaies étrangères
à un terme dépassant douze mois n’est-il pas source
de graves inconvénients en matière de gestion avertie des
réserves monétaires détenues en devises et ne devrait-il pas
être révisé en priorité?
5. Les importantes pertes de changes enregistrées durant
les exercices 1994/95 (plus de 6 milliards de francs) n’incitent-elles
pas le Conseil fédéral à diagnostiquer un surinvestissement
en dollars des Etats-Unis, et comment explique-t-il
que des banques commerciales et des opérateurs de cartes
de crédit qui maintiennent également de très importants
avoirs en dollars, échappent à de telles pertes ou réalisent au
contraire, en escomptant les mouvements des changes, de
substantiels profits?
Le Conseil fédéral n’a pas encore communiqué sa réponse
(cf. BO 1997 N 597).
Le 4 juin 1996, le groupe radical-démocratique a déposé une
interpellation urgente «Promotion économique suisse. Mesures
à prendre dans le domaine de la politique financière et
des billets de banque» (96.3230). Il demandait entre autres
si le Conseil fédéral ne pensait qu’il fallait modifier l’article 14
LBN, qui fixe une échéance de douze mois au maximum pour
les placements afin de créer des conditions propres à améliorer
le rendement des placements pour les réserves en devises.
Le Conseil fédéral ne doit-il pas s’interroger sur la suppression
de la couverture-or et si elle serait préjudiciable à la
situation économique suisse?
En date du 17 juin 1996, le Conseil fédéral a communiqué la
réponse suivante: «Il n’existe pas de rapport direct entre le
montant des revenus de la fortune de l’institut d’émission et
l’objectif supérieur de la politique monétaire. Ce montant ne
peut améliorer les conditions de la reprise économique. La
politique de la Banque nationale suisse (BNS) est régie par
l’article 14 de la loi sur la Banque nationale. La banque centrale
peut placer pour une période de douze mois au plus les
devises qu’elle détient. Cette restriction limite les possibilités
de placement de la BNS. Il peut s’ensuivre que la BNS dégage
des rendements moindres lorsqu’elle place ses réserves
en devises. Un groupe de travail commun à la BNS et à
l’Administration fédérale des finances (AFF), placé sous la direction
de Peter Klauser, directeur de la BNS, et de Ulrich
Gygi, directeur de l’AFF, examine dans un premier temps les
fondements de la politique de placement de la Banque nationale,
les possibilités de gérer les réserves monétaires de façon
plus rentable et la question du maintien permanent de la
répartition, entre la Confédération et les cantons, du bénéfice.
Compte tenu des besoins en matière de liquidités et de
sécurité, ce groupe de travail déterminera s’il est opportun et,
le cas échéant, de quelle façon il convient de réviser la loi sur
la Banque nationale sur ces points.
Dans un second temps, ce groupe de travail étudiera les aspects
fondamentaux de la législation monétaire, tels que la
couverture-or. Il analysera, ensuite, si la suppression de la
couverture-or aurait une influence sur la situation économique.»
(BO 1996 N 999)
2. Etat des travaux de l’administration sur le même objet
En date du 7 octobre 1996, le chef du Département des finances
(DFF) s’est exprimé comme suit: «Les baisses des
cours enregistrées l’année dernière en raison de l’affaiblissement
du cours du dollar ont eu des répercussions sur les réserves
monétaires de la BNS ainsi que sur la répartition des
bénéfices entre Confédération et cantons. Elles ont donc
suscité de nombreuses discussions sur la politique menée en
matière de réserves d’or par la BNS. Les bases légales existant
à ce jour restreignent les possibilités de placements de
la BNS. Elles font actuellement l’objet d’une étude commune
par l’AFF et la BNS, qui remettront leur rapport cette année.
Le groupe de travail examine notamment les dispositions de
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale