Ricardo Alexandre - Direito Tributário Esquematizado (2016)

cumulatividade e a inovação quanto às bases de cálculo e fatos geradores.
Quanto ao último aspecto, o STF entende que a exigência de inovação só existe dentro da própria
espécie tributária, ou seja, um novo imposto deve possuir base de cálculo e fato gerador diferentes
daqueles que servem para incidência de impostos já existentes. Já uma nova contribuição só pode ser
criada se o seu fato gerador e sua base de cálculo forem diferentes daqueles definidos para as
contribuições já criadas. Percebe-se que, no entender do Tribunal, quando o § 4.º do art. 195 da CF
exige, para a criação das contribuições residuais, obediência ao inciso I do art. 154 da mesma Carta, o
cumprimento da exigência deve ser feito com as devidas adaptações.
Há quem afirme que a remissão ao art. 154, I, da CF/1988 teria sido feita apenas para exigir que a
instituição da contribuição residual fosse veiculada em lei complementar. No entanto, se o legislador
constituinte originário quisesse estatuir regra tão singela, teria optado por simplesmente exigir lei
complementar de forma expressa no próprio art. 195, § 4.º, da Magna Carta, facilitando a tarefa do
intérprete. Assim, a remissão foi feita para assemelhar a disciplina jurídica da criação dos impostos e
contribuições residuais. A tese ora defendida tem sido seguida estritamente nas provas de concurso
público, conforme pode ser exemplificado no seguinte item, considerado correto pelo CESPE, no
concurso para provimento de cargos de Juiz Federal Substituto do TRF da 5. a Região, cujas provas foram
aplicadas em 2011: “As contribuições sociais residuais devem ser instituídas por lei complementar, ser
não cumulativas e ter bases de cálculo e fatos geradores diferentes dos de outras contribuições sociais”.
A exigência de utilização de lei complementar só é aplicável para a criação de novas contribuições
(não previstas expressamente na Constituição Federal de 1988). Para a criação daquelas cujas fontes já
constam da Constituição, vale a regra geral: a utilização da lei ordinária. Esse entendimento é pacífico
no STF.
Por bastante esclarecedor, transcreve-se o seguinte excerto de voto do Ministro Carlos Velloso:
“Todas as contribuições, sem exceção, sujeitam-se à lei complementar de normas gerais, assim ao
CTN (art. 146, ex vi do disposto no art. 149). Isto não quer dizer que a instituição dessas
contribuições exige lei complementar: por que não são impostos, não há exigência no sentido de que
os seus fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes estejam definidos na lei complementar”
(STF, Tribunal Pleno, RE 148.754/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 24.06.1993, DJ 04.03.1994).
Para que não haja confusões, deve-se ter em mente que a instituição de impostos dá-se, em regra, por
meio de lei ordinária, apesar da necessidade de uma lei complementar definindo seus fatos geradores,
bases de cálculos e contribuintes (papel cumprido, na maioria dos casos, pelo próprio CTN).
Restringindo a análise às contribuições para o financiamento da seguridade social, é possível resumir
esse ponto da seguinte forma: se a Constituição Federal já previu a base econômica sobre a qual vai
incidir determinada contribuição, esta pode ser criada via lei ordinária; se não, a criação só pode ocorrer
via lei complementar. O entendimento é frequentemente cobrado em provas, como se pode verificar na
seguinte questão, extraída da prova do concurso para Procurador do INSS, elaborada pelo CESPE e
aplicada em 1996: “A contribuição social que incida sobre o lucro deve ser instituída por meio de lei