Curso de Direito Constitucional

O afastamento do princípio da anualidade tributária 31 , no
regime constitucional de 1988, faz com que a temática orçamentária
diga respeito quase exclusivamente ao planejamento da
gestão patrimonial e à alocação de recursos públicos, pouco ou
quase nada cuidando de matéria tributária. Em certo sentido,
pode-se mesmo afirmar que o processo orçamentário não passa de
um complexo e diferenciado processo legislativo de planejamento
e autorização do gasto público, que compreende três grandes
etapas: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). O tributo, ou melhor, as
receitas tributárias aparecem, nesse contexto, apenas como pressuposto
e limite da despesa pública autorizada.
É cediço que a realização de despesa sem autorização legislativa
configura ato ilícito, proscrito pelo art. 167, I, da Constituição
vigente, e coibido pelas vias processuais ordinárias. As leis
orçamentárias (PPA, LDO e LOA), em que pese não terem sido
previstas no art. 59, da Constituição de 1988, como espécies legislativas
específicas, só a muito custo podem ser equiparadas às leis
ordinárias, desconhecendo-se as peculiaridades que as separam.
Prazos, conteúdo, iniciativa e procedimento fazem das leis orçamentárias
um capítulo à parte no contexto do processo legislativo
brasileiro. No tocante ao processo legislativo aplicável ao plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias e ao orçamento anual, o art.
166 da Constituição Federal estabelece que os respectivos projetos
serão examinados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na
forma do regimento comum. Cada um dos projetos será examinado
por Comissão mista permanente de Deputados e Senadores
(art. 166, § 1º, da Constituição), à qual compete: (1) examinar e
emitir parecer sobre os projetos de PPA, LDO e LOA, bem como
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da
República e (2) examinar e emitir parecer sobre os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição.
As emendas aos projetos serão apresentadas na Comissão Mista
que, na forma do art. 166, § 2º, sobre elas emitirá parecer,
cabendo sua apreciação ao plenário das duas Casas do Congresso
Nacional.
O art. 166 da Constituição Federal traz ainda restrições ao
poder de emenda ao projeto de lei orçamentária anual e a projetos
que o modifiquem. Primeiro, é fundamental que as emendas
1957/2051