_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Não há também unanimidade entre os estudiosos quanto aos elementos do ato administrativo, identificados que são por
diversos critérios. Preferimos, entretanto, por questão didática, repetir os elementos mencionados pelo direito positivo na lei que
regula a ação popular (Lei nº 4.717, de 29.6.1965, art. 2º), cuja ausência provoca a invalidação do ato. Abstraindo-nos, embora,
de fazer análise mais profunda sobre tais aspectos (porque refugiria ao objetivo deste trabalho), o certo é que o legislador não
somente definiu os elementos, como ainda lhes desenhou as linhas mais marcantes de sua configuração (art. 2º, parágrafo único).
1.
COMPETÊNCIA
1.1. Sentido
Competência é o círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua atividade. Na verdade,
poder-se-ia qualificar esse tipo de competência como administrativa, para colocá-la em plano diverso das competências
legislativa e jurisdicional. O instituto da competência funda-se na necessidade de divisão do trabalho, ou seja, na necessidade de
distribuir a intensa quantidade de tarefas decorrentes de cada uma das funções básicas (legislativa, administrativa ou
jurisdicional) entre os vários agentes do Estado, e é por esse motivo que o instituto é estudado dentro dos três Poderes de Estado,
incumbidos, como se sabe, do exercício daquelas funções.
O elemento da competência administrativa anda lado a lado com o da capacidade no direito privado. Capacidade, como não
desconhecemos, é a idoneidade de atribuir-se a alguém a titularidade de relações jurídicas. No direito público há um plus em
relação ao direito privado: naquele se exige que, além das condições normais necessárias à capacidade, atue o sujeito da vontade
dentro da esfera que a lei traçou. Como o Estado possui, pessoa jurídica que é, as condições normais de capacidade, fica a
necessidade de averiguar a condição específica, vale dizer, a competência administrativa de seu agente. 27
1.2. Fonte
Sendo o Estado integrado por grande quantidade de agentes, e estando a seu cargo um número incontável de funções, não é
difícil concluir que a competência tem que decorrer de norma expressa. Enquanto no direito privado a presunção milita em favor
da capacidade, no direito público a regra se inverte: não há presunção de competência administrativa; esta há de originar-se de
texto expresso.
Sendo a função administrativa subjacente à lei, é nesta que se encontra, de regra, a fonte da competência administrativa.
Consoante o ensinamento de todos quantos se dedicaram ao estudo do tema, a lei é a fonte normal da competência. É nela que se
encontram os limites e a dimensão das atribuições cometidas a pessoas administrativas, órgãos e agentes públicos.
Mas a lei não é a fonte exclusiva da competência administrativa. Para órgãos e agentes de elevada hierarquia, ou de
finalidades específicas, pode a fonte da competência situar-se na própria Constituição. 28
Em relação a órgãos de menor hierarquia, pode a competência derivar de normas expressas de atos administrativos de
organização. Nesse caso, serão tais atos editados por órgãos cuja competência decorre de lei. Em outras palavras, a competência
primária do órgão provém da lei, e a competência dos segmentos internos dele, de natureza secundária, pode receber definição
através dos atos de organização. 29
Pode firmar-se, assim, a conclusão de que a competência administrativa há de se originar de texto expresso contido na
Constituição, na lei (nesse caso, a regra geral) e em normas administrativas, como, aliás, bem sintetiza CASSAGNE. 30
1.3. Características
Por ser instituto de direito público, que mantém estreita relação com o princípio da garantia dos indivíduos no Estado de
Direito, a competência não recebe a incidência de figuras normalmente aceitas no campo do direito privado.
Por isso, duas são as características de que se reveste. A primeira é a inderrogabilidade: a competência de um órgão não se
transfere a outro por acordo entre as partes, ou por assentimento do agente da Administração. Fixada em norma expressa, deve a
competência ser rigidamente observada por todos.
A segunda é a improrrogabilidade: a incompetência não se transmuda em competência, ou seja, se um órgão não tem
competência para certa função, não poderá vir a tê-la supervenientemente, a menos que a antiga norma definidora seja alterada. 31
1.4. Critérios Definidores da Competência
A norma que define a competência recebe o influxo de diversos fatores: são os critérios definidores da competência. Tais
critérios constituem fatores necessários à consecução do fim último do instituto – a organização e a distribuição de tarefas.