_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Por meio da prerrogativa da autotutela, como já vimos anteriormente, é possível que a Administração reveja seus próprios
atos, podendo a revisão ser ampla, para alcançar aspectos de legalidade e de mérito. 174 Trata-se, com efeito, de princípio
administrativo, inerente ao poder-dever geral de vigilância que a Administração deve exercer sobre os atos que pratica e sobre os
bens confiados à sua guarda. Decorre daí que “falha a Administração quando, compelida a exercer a autotutela, deixa de
exercê-la”. 175
A autotutela se caracteriza pela iniciativa de ação atribuída aos próprios órgãos administrativos. Em outras palavras,
significa que, se for necessário rever determinado ato ou conduta, a Administração poderá fazê-lo ex officio, usando sua
autoexecutoriedade, sem que dependa necessariamente de que alguém o solicite. Tratando-se de ato com vício de legalidade, o
administrador toma a iniciativa de anulá-lo; caso seja necessário rever ato ou conduta válidos, porém não mais convenientes ou
oportunos quanto a sua subsistência, a Administração providencia a revogação. Essa sempre foi a clássica doutrina sobre o tema.
Modernamente, no entanto, tem prosperado o pensamento de que, em certas circunstâncias, não pode ser exercida a
autotutela de ofício em toda a sua plenitude. A orientação que se vai expandindo encontra inspiração nos modernos instrumentos
democráticos e na necessidade de afastamento de algumas condutas autoritárias e ilegais de que se valeram, durante determinado
período, os órgãos administrativos. Trata-se, no que concerne ao poder administrativo, de “severa restrição ao poder de
autotutela de seus atos, de que desfruta a Administração Pública”. 176
Adota-se tal orientação, por exemplo, em alguns casos de anulação de atos administrativos, quando estiverem em jogo
interesses de pessoas, contrários ao desfazimento do ato. Para permitir melhor avaliação da conduta administrativa a ser adotada,
tem-se exigido que se confira aos interessados o direito ao contraditório, outorgando-se-lhes o poder de oferecerem as alegações
necessárias a fundamentar seu interesse e sua pretensão, no caso o interesse à manutenção do ato. Na verdade, como bem acentua
ADILSON DALLARI, “não se aniquila essa prerrogativa; apenas se condiciona a validade da desconstituição de ato
anteriormente praticado à justificação cabal da legitimidade dessa mudança de entendimento, arcando a Administração Pública
com o ônus da prova”. 177
O STF já teve a oportunidade de decidir que, quando forem afetados interesses individuais, “a anulação não prescinde da
observância do contraditório, ou seja, da instauração de processo administrativo que enseja a audição daqueles que terão
modificada situação já alcançada”. 178 Observa-se dos dizeres do aresto ter sido considerada indevida a anulação de ato
administrativo por falta de oportunidade conferida aos interessados, de contraditar e rechaçar os motivos que justificaram a
conduta invalidatória. Desconsiderada foi, então, a autotutela ex officio da Administração. 179
Essa irreversível tendência denota o propósito de impedir decisões imediatas e abusivas da Administração, sem que o
interessado sequer tenha oportunidade de defender-se e rechaçar as razões administrativas. Por esse motivo, já se propôs, no
próprio STF, a complementação de sua Súmula 473, de modo a mencionar, in fine, a ressalva “garantidos, em todos os casos, o
devido processo legal administrativo e a apreciação judicial”. 180 Realmente, a consolidação do princípio do devido processo
legal provocou a mitigação da Súmula 473 do STF, que atualmente já não mais tem caráter absoluto. 181
O direito positivo já apresenta, a seu turno, hipótese de exigência de contraditório antes do desfazimento de atos. Exemplo
elucidativo se encontra na Lei nº 8.666/1993, que estabelece a exigência do contraditório antes do ato administrativo de
desfazimento do processo de licitação. 182 Inspira o dispositivo a oportunidade de manifestação dos interessados na manutenção
da licitação e o exame das razões que conduzem a Administração a perpetrar o desfazimento.
É preciso, por fim, advertir que nenhuma hipótese deve ser objeto de generalização indiscriminada. O exercício da
autotutela administrativa ex officio, quer de legalidade, quer de mérito, é o corolário regular e natural dos poderes da
Administração, de modo que, a princípio, poderão ser anulados e revogados atos por iniciativa do Poder Público. Por isso não se
deve simplesmente considerar descartado o poder de autoexecutoriedade administativa. Em casos especiais, porém, como os
vistos acima, deverão ser observados o contraditório e a ampla defesa antes de tomada a decisão administrativa. Tais casos, no
entanto, devem ser vistos dentro do ângulo de excepcionalidade.
Acertada, portanto, a decisão que estatuiu: “O contraditório e a ampla defesa, garantias proclamadas no art. 5º, LV, da CF,
devem ser observados, não há dúvida, como regra geral, mas não absoluta, sob pena de ficar desamparado em muitos casos o
interesse público, quando, então, impõe-se a prevalência da autoexecutoriedade de que gozam os atos administrativos,
relegando-se para fase posterior o direito de defesa”. 183
6.
EFEITOS
A invalidação opera ex tunc, vale dizer, “fulmina o que já ocorreu, no sentido de que se negam hoje os efeitos de ontem”. 184
É conhecido o princípio segundo o qual os atos nulos não se convalidam nem pelo decurso do tempo. Sendo assim, a decretação
da invalidade de um ato administrativo vai alcançar o momento mesmo de sua edição.
Isso significa o desfazimento de todas as relações jurídicas que se originaram do ato inválido, com o que as partes que nelas