_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

2.2. Controle Financeiro
SENTIDO – Controle financeiro é aquele exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo, o Judiciário e sobre sua
própria administração no que se refere à receita, à despesa e à gestão dos recursos públicos.
Como se observa do conceito, embora o Legislativo esteja voltado mais para os outros Poderes, o certo é que não pode
deixar de exercer a autotutela, isto é, a fiscalização de seus próprios atos. Em relação ao Executivo e ao Judiciário, o controle é
externo, e no que toca a seus próprios atos, o controle é interno. O sistema republicano não permite que uma estrutura orgânica
seja apenas controladora. Assim, há muito para ser fiscalizado dentro do próprio Legislativo. Se a fiscalização não é muito
eficiente, como todos têm conhecimento, não será por culpa do sistema constitucional, que deixa clara essa exigência: o art. 70
refere-se expressamente ao controle externo do Congresso e o art. 74 consigna que todos os Poderes devem ter mecanismos de
controle interno.
O outro aspecto a ser destacado no conceito é o objeto desse controle. Na verdade, tudo que diga respeito às finanças
públicas está sob a mira do controle. Finanças públicas, no caso, tem sentido amplo e abrange realmente a receita e a despesa
públicas, bem como a gestão dos recursos do erário, tudo com vistas a preservar o Estado de atividades ilícitas e dilapidatórias.
ABRANGÊNCIA – O controle financeiro, por incidir em regime federativo, há de ter larga abrangência.
Em primeiro lugar, o controle abraça todos os Poderes da República, como vimos, externa e internamente. Dentro de cada
um deles, é de considerar-se a administração direta e indireta (art. 70, CF).
Depois, alcança todas as pessoas políticas da federação, respeitando-se, como é natural, a autonomia que lhes é reservada
constitucionalmente. Todos os entes estão sujeitos ao controle. Os Estados e o Distrito Federal têm a fiscalização a cargo de seu
Legislativo (art. 75, CF). No âmbito dos Municípios, a fiscalização financeira compete às respectivas Câmaras Municipais,
conforme reza o art. 31 da CF. E logicamente o controle, em cada uma dessas pessoas, abrange todos os Poderes que as integram.
Aliás, para não deixar qualquer dúvida sobre o controle, a EC n o 19/1998, concernente à reforma administrativa do Estado,
alterou a redação do art. 70, parágrafo único, da CF, ampliando mais ainda o campo de controle. Na redação original, o texto, no
que se refere ao dever de prestar contas, referia-se a qualquer pessoa física ou entidade pública; com a alteração, o dever passou
a ser atribuído a qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, incluindo-se, em consequência, todas as pessoas da
Administração Direta ou Indireta e até mesmo pessoas não integrantes desse sistema, desde que utilizem, arrecadem, guardem,
gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União (e também Estados, Distrito Federal e
Municípios) responda, ou que, em seu nome, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Entretanto, nenhum controle é absoluto, inclusive o financeiro. Como exemplo, é vedado à lei ordinária, de iniciativa do
Executivo, fixar limites de despesa com a folha de pagamento de pessoal e encargos do Poder Judiciário e do Ministério Público,
depois de ter sido feita a estimativa orçamentária dessas unidades. Lei nesse sentido reflete inegável ingerência na esfera de
autonomia que lhes é conferida no que tange à gestão orçamentária. 205
FORMAS DE CONTROLE – A Constituição estabelece duas formas básicas de controle financeiro.
Uma delas é o controle interno. Nesse controle, cada Poder tem que possuir, em sua estrutura, órgãos especialmente
destinados à verificação dos recursos do erário. São inspetorias, departamentos etc. com a atribuição de fiscalizar as contas
internamente. O art. 70 da CF faz menção a que a fiscalização se processe pelo sistema de controle interno de cada Poder. É
claro o dispositivo.
Não custa observar que órgãos específicos instituídos pela Administração para fiscalização financeira rendem ensejo a
controle interno, e não externo, permitindo que o órgão controlador fiscalize setores pertencentes a outro ente federativo, sem
que se possa objetar com a autonomia que lhe assegura a Constituição. Assim, órgão federal de controle interno, por exemplo,
pode fiscalizar a aplicação de verbas públicas federais repassadas a Estado ou Município por força de convênio ou outro
instrumento jurídico, inclusive com verificação documental, pois que se trata de proteção do patrimônio público sob a guarda do
ente controlador. Ressalve-se que o controle deve ser exercido somente sobre as verbas pertencentes à pessoa que as repassou. 206
Esse controle, pois, não se confunde com o controle a cargo do Tribunal de Contas, que tem caráter externo, como se verá a
seguir.
A outra é o controle externo. Este é exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas, como enuncia
o art. 71 da CF. O Tribunal de Contas é um órgão que integra a estrutura do Poder Legislativo e, por isso mesmo, sua atuação é
de caráter auxiliar e especializado, porque colabora com o Legislativo e tem a atribuição específica de exercer esse tipo de
controle. 207
ÁREAS FISCALIZADAS – São cinco as áreas de atuação sujeitas ao controle financeiro: contábil, financeiro (em sentido
estrito), orçamentário, operacional e patrimonial (art. 70, CF).