_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

proporcionalidade, pelos quais se poderá evitar excesso de poder e adequação da conduta ao fim a que a norma se destina, como
já visto anteriormente. O certo é constatar que a indeterminação dos institutos não pode conduzir à imunidade de controle. 39 Em
outras palavras, cabe afirmar que a razoabilidade representa uma barreira de contenção, ou seja, um limite contra condutas
irrazoáveis. 40
2.2. Poder Regulamentar
SENTIDO – Ao editar as leis, o Poder Legislativo nem sempre possibilita que sejam elas executadas. Cumpre, então, à
Administração criar os mecanismos de complementação das leis indispensáveis a sua efetiva aplicabilidade. Essa é a base do
poder regulamentar.
Poder regulamentar, portanto, é a prerrogativa conferida à Administração Pública de editar atos gerais para complementar as
leis e permitir a sua efetiva aplicação. 41 A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode, pois, a
Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando. Se o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar, invadindo a
competência do Legislativo. Por essa razão, o art. 49, V, da CF, autoriza o Congresso Nacional a sustar atos normativos que
extrapolem os limites do poder de regulamentação.
Registre-se, por oportuno, que, ao desempenhar o poder regulamentar, a Administração exerce inegavelmente função
normativa, porquanto expede normas de caráter geral e com grau de abstração e impessoalidade, malgrado tenham elas
fundamento de validade na lei. Como assinala autorizada doutrina, a função normativa é gênero no qual se situa a função
legislativa, o que significa que o Estado pode exercer aquela sem que tenha necessariamente que executar esta última. 42 É na
função normativa geral que se insere o poder regulamentar.
NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR – Em primeiro lugar, o poder regulamentar representa uma prerrogativa
de direito público, pois que conferido aos órgãos que têm a incumbência de gestão dos interesses públicos.
Sob o enfoque de que os atos podem ser originários e derivados, o poder regulamentar é de natureza derivada (ou
secundária): somente é exercido à luz de lei preexistente. Já as leis constituem atos de natureza originária (ou primária),
emanando diretamente da Constituição.
Nesse aspecto, é importante observar que só se considera poder regulamentar típico a atuação administrativa de
complementação de leis, ou atos análogos a elas. Daí seu caráter derivado. Há alguns casos, todavia, que a Constituição autoriza
determinados órgãos a produzirem atos que, tanto como as leis, emanam diretamente da Carta e têm natureza primária; inexiste
qualquer ato de natureza legislativa que se situe em patamar entre a Constituição e o ato de regulamentação, como ocorre com o
poder regulamentar. Serve como exemplo o art. 103-B, da CF, inserido pela EC nº 45/2004, que, instituindo o Conselho Nacional
de Justiça, conferiu a esse órgão atribuição para “expedir atos regulamentares no âmbito de sua competência, ou recomendar
providências”. 43 A despeito dos termos da expressão (“atos regulamentares”), tais atos não se enquadram no âmbito do
verdadeiro poder regulamentar; como terão por escopo regulamentar a própria Constituição, serão eles autônomos e de natureza
primária, situando-se no mesmo patamar em que se alojam as leis dentro do sistema de hierarquia normativa.
FORMALIZAÇÃO – A formalização do poder regulamentar se processa, basicamente, por decretos e regulamentos.
Nesse sentido é que o art. 84, IV, da Constituição Federal dispõe que ao Presidente da República compete expedir decretos e
regulamentos para a fiel execução das leis. Pelo princípio da simetria constitucional, o mesmo poder é conferido a outros Chefes
do Poder Executivo (governadores, prefeitos, interventores) para os mesmos objetivos.
Há também atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas, podem caracterizar-se como inseridos no
poder regulamentar. É o caso de instruções normativas, resoluções, portarias etc. Tais atos têm frequentemente um círculo de
aplicação mais restrito, mas, veiculando normas gerais e abstratas para a explicitação das leis, não deixam de ser, a seu modo,
meios de formalização do poder regulamentar.
Por esse motivo é que, considerando nosso sistema de hierarquia normativa, podemos dizer que existem graus diversos de
regulamentação conforme o patamar em que se aloje o ato regulamentador. Os decretos e regulamentos podem ser considerados
como atos de regulamentação de primeiro grau; outros atos que a eles se subordinem e que, por sua vez, os regulamentem,
evidentemente com maior detalhamento, podem ser qualificados como atos de regulamentação de segundo grau, e assim por
diante. Como exemplo de atos de regulamentação de segundo grau, podemos citar as instruções expedidas pelos Ministros de
Estado, que têm por objetivo regulamentar as leis, decretos e regulamentos, possibilitando sua execução. 44
Embora em regra o poder regulamentar expresso por atos de regulamentação de primeiro grau seja formalizado por decretos
e regulamentos, existem situações especiais em que a lei indicará, para sua regulamentação, ato de formalização diversa, embora
idêntico seja seu conteúdo normativo e complementar. Nesse caso, o que importa realmente é a natureza do ato: sendo normativo
e visando a complementar e minudenciar as normas da lei, terá ele a natureza de ato regulamentar de primeiro grau, produzido no
exercício do poder regulamentar. 45