_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Nada obstante, é preciso considerar que a Administração Pública, conquanto muito mais voltada à edição de atos jurídicos,
qualificados como atos administrativos, também pode praticar negócios jurídicos, conforme sucede, por exemplo, quando celebra
contratos com particulares. A razão é simples: aqui o objeto contratual será realmente o alvitrado pelas partes.
II.
Conceito
Não há uniformidade entre os autores quanto a um conceito de ato administrativo, e isso porque o conceito deve atender ao
exato perfil do instituto.
Consideramos, todavia, que três pontos são fundamentais para a caracterização do ato administrativo. Em primeiro lugar, é
necessário que a vontade emane de agente da Administração Pública ou dotado de prerrogativas desta. Depois, seu conteúdo há
de propiciar a produção de efeitos jurídicos com fim público. Por fim, deve toda essa categoria de atos ser regida basicamente
pelo direito público.
Quanto à manifestação de vontade, deve assinalar-se que, para a prática do ato administrativo, o agente deve estar no
exercício da função pública ou, ao menos, a pretexto de exercê-la. Essa exteriorização volitiva difere da que o agente manifesta
nos atos de sua vida privada em geral. Por outro lado, quando pratica ato administrativo, a vontade individual se subsume na
vontade administrativa, ou seja, a exteriorização da vontade é considerada como proveniente do órgão administrativo, e não do
agente visto como individualidade própria. Por isso é que, como vimos, o ato administrativo é um ato jurídico, mas não um
negócio jurídico. Daí ser específico o exame dos denominados vícios de vontade no ato administrativo, sendo certo concluir que
“o Direito Administrativo escolheu critérios objetivos para disciplinar a invalidação do ato administrativo, podendo prescindir
dos chamados ‘vícios da vontade’ existentes no Direito Privado”. 11
Firmadas tais premissas, podemos, então, conceituar o ato administrativo como sendo “a exteriorização da vontade de
agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção
de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público”. 12
À guisa de esclarecimento, deve registrar-se que o Código Civil revogado enumerava os objetivos específicos da
manifestação de vontade nos atos jurídicos: adquirir, resguardar, transferir, modificar e extinguir direitos e obrigações. O Código
vigente, porém, não mais adotou essa técnica (arts. 104 a 114), e isso em virtude de a vontade estar realmente preordenada a todo
o tipo de efeitos jurídicos, inclusive aqueles anteriormente mencionados; a ideia moderna é a do ato jurígeno, isto é, aquele
idôneo à produção de efeitos no mundo jurídico. A conceituação que adotamos, desse modo, passa a ficar em consonância com a
nova lei, sobretudo considerado o fato de que, como visto, os atos administrativos espelham uma categoria especial dos atos
jurídicos em geral.
As linhas do conceito que firmamos redundam na exclusão, como atos administrativos típicos, dos atos privados da
Administração e dos fatos administrativos não produtores de eficácia jurídica, estes meros atos materiais, como anteriormente já
tivemos a oportunidade de ver.
1.
SUJEITOS DA MANIFESTAÇÃO DE VONTADE
Não são todas as pessoas que têm competência para praticar atos administrativos. Para que o ato assim se qualifique, é
necessário que o sujeito da manifestação volitiva esteja, de alguma forma, vinculado à Administração Pública. Por esse motivo é
que, no conceito, aludimos a duas categorias de sujeitos dos atos administrativos: os agentes da Administração e os delegatários.
Agentes da Administração são todos aqueles que integram a estrutura funcional dos órgãos administrativos das pessoas
federativas, em qualquer dos Poderes, bem como os que pertencem aos quadros de pessoas da Administração Indireta
(autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista). O único pressuposto exigido para sua
caracterização é que, no âmbito de sua competência, exerçam função administrativa. Estão, pois, excluídos os magistrados e os
parlamentares, quando no exercício das funções jurisdicional e legislativa, respectivamente; se, entretanto, estiverem
desempenhando eventualmente função administrativa, também serão qualificados como agentes da Administração para a prática
de atos administrativos.
Os agentes delegatários, a seu turno, são aqueles que, embora não integrando a estrutura funcional da Administração
Pública, receberam a incumbência de exercer, por delegação, função administrativa (função delegada). Resulta daí, por
conseguinte, que, quando estiverem realmente no desempenho dessa função, tais pessoas estarão atuando na mesma condição dos
agentes da Administração, estando, desse modo, aptas à produção de atos administrativos. Estão nesse caso, para exemplificar, os
agentes de empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, e também os de pessoas vinculadas formalmente à
Administração, como os serviços sociais autônomos (SESI, SENAI etc.). Averbe-se, porém, que, fora do exercício da função