_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

entender. O fato administrativo tanto pode ocorrer mediante a prática de ato administrativo formal, como através de fato jurídico
de diversa natureza. 35 Significa que, até mesmo tacitamente, é possível que determinada conduta administrativa produza a
afetação ou a desafetação, bastando, para tanto, verificar-se no caso o real intento da Administração. 36
Suponha-se, para exemplificar, que um terreno sem utilização venha a ser aproveitado como área de plantio para órgão
público de pesquisa: o bem, que era dominical, passará a ser de uso especial, havendo, portanto, afetação. Essa transformação de
finalidade certamente será processada através de ato administrativo. Suponha-se, contrariamente, que um incêndio destrua
inteiramente determinado prédio escolar: o bem que era de uso especial se transformou em bem dominical. Do momento em que
esse imóvel não mais possa servir à finalidade pública inicial, podemos dizer que terá havido desafetação, e sua causa não terá
sido um ato, mas sim um fato jurídico – o incêndio. 37
Por tudo isso é que entendemos ser irrelevante a forma pela qual se processa a alteração da finalidade do bem quanto a seu
fim público ou não. Relevante, isto sim, é a ocorrência em si da alteração da finalidade, significando que na afetação o bem
passa a ter uma destinação pública que não tinha, e que na desafetação se dá o fenômeno contrário, ou seja, o bem, que tinha a
destinação pública, passa a não mais tê-la, temporária ou definitivamente.
VI.
Regime Jurídico
1.
ALIENABILIDADE CONDICIONADA
É comum ouvir-se que os bens públicos têm como característica a inalienabilidade. Na verdade, porém, a afirmação não
resulta de análise precisa sobre o tema.
Se é certo que, em algumas situações especiais, os bens públicos não podem ser alienados, não é menos certo que, na
maioria das vezes, podem ser alteradas tais situações de modo a tornar possível a alienação.
O Código Civil de 1916 dispunha que os bens somente perderiam a inalienabilidade, que lhes era peculiar, nos casos e
forma que a lei estabelecesse (art. 67). A despeito da redação um pouco confusa do texto legal, entendia-se que o aspecto peculiar
de inalienabilidade só atingiria os bens de uso comum do povo e os de uso especial, estes enquanto estivessem servindo aos
respectivos fins. 38 Os bens dominicais, por via de consequência, seriam passíveis de alienação na forma da lei. Entretanto, os
bens de uso especial e alguns de uso comum do povo, 39 ao serem objeto de desafetação, passam à categoria dos bens dominicais,
como já observamos, o que também poderá ensejar a sua alienação. Desse modo, já sob a égide do Código anterior, seria
impróprio falar-se em inalienabilidade; a melhor interpretação era a de que os bens teriam como característica a alienabilidade
condicionada, vale dizer, a alienação deveria ser efetivada em conformidade com o que a lei dispusesse. 40
O novo Código Civil disciplinou a matéria com maior precisão e exatamente nos termos que deduzimos acima. No art. 100,
dispõe o novo diploma: “Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a
sua qualificação, na forma que a lei determinar”. O art. 101, a seu turno, consigna: “Os bens públicos dominicais podem ser
alienados, observadas as exigências da lei”. Emana de tais preceitos que a regra é a alienabilidade na forma em que a lei
dispuser a respeito, atribuindo-se a inalienabilidade somente nos casos do art. 100, e assim mesmo enquanto perdurar a situação
específica que envolve os bens.
Anote-se, à guisa de complementação, que alienação é um fato jurídico. Indica a transferência da propriedade de
determinado bem móvel ou imóvel de uma pessoa para outra. Portanto, quando se faz referência à alienação de bem público, a
ideia que se deseja transmitir é a de que a pessoa de direito público transfere para terceiros bem móvel ou imóvel de sua
propriedade. Diverso do fato jurídico em si são os instrumentos idôneos à sua consumação. Há diversos instrumentos de
alienação de bens, normalmente de caráter contratual. Assim, podem os bens públicos ser alienados por força de contratos de
compra e venda, de doação, de permuta e de dação em pagamento, como, aliás, também se passa com os bens privados.
Pode ocorrer, mas a título de exceção, que a própria Constituição atribua a determinado tipo de bem o caráter de
indisponibilidade. É o caso, por exemplo, do art. 225, § 5 o , da Carta vigente, segundo o qual “são indisponíveis as terras
devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais”. Tratase,
porém, de hipótese específica, de nível constitucional, em que o Constituinte pretendeu preservar a destinação de certos bens,
tornando-os insuscetíveis de disponibilidade por força de lei ordinária. Em compensação, nada impede que, em função da mesma
Constituição, a indisponibilidade seja transformada em disponibilidade condicionada, o que revela que tal situação de
inalienabilidade tem caráter relativo, a despeito da previsão constitucional.
Enfim, vale a pena concluir formulando a seguinte indagação: como se pode caracterizar os bens públicos com a marca da
inalienabilidade, se a própria Lei n o 8.666/1993 (o Estatuto de Contratos e Licitações) destina capítulo no qual regula, entre os
arts. 17 a 19, exatamente as alienações de bens públicos móveis e imóveis? Só por aí se vê que não há inalienabilidade, mas sim