_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Como regra, a desapropriação pode ter por objeto qualquer bem móvel ou imóvel dotado de valoração patrimonial. É com
esse teor que se pauta o art. 2 o do Decreto-lei n o 3.365/1941, no qual se encontra consignado que “todos os bens podem ser
desapropriados” pelas entidades da federação. Deve-se, por conseguinte, incluir nessa expressão os bens móveis ou imóveis,
corpóreos ou incorpóreos. Em razão dessa amplitude, são também desapropriáveis ações, cotas ou direitos relativos ao capital de
pessoas jurídicas. 14
Há, entretanto, algumas situações que tornam impossível a desapropriação. Pode-se agrupar tais situações em duas
categorias: as impossibilidades jurídicas e as impossibilidades materiais.
Impossibilidades jurídicas são aquelas que se referem a bens que a própria lei considere insuscetíveis de determinado tipo
de desapropriação. Como exemplo, temos a propriedade produtiva, que não pode ser objeto de desapropriação para fins de
reforma agrária, como emana do art. 185, II, da CF (embora possa sê-lo para desapropriação de outra natureza). Entendemos que
aí também se situa a hipótese de desapropriação, por um Estado, de bens particulares situados em outro Estado; a desapropriação
é poder jurídico que está associado ao fator território, de modo que permitir esse tipo de desapropriação implicaria vulneração da
autonomia estadual sobre a extensão de seu território.
De outro lado, impossibilidades materiais são aquelas pelas quais alguns bens, por sua própria natureza, se tornam inviáveis
de ser desapropriados. São exemplos dessas impossibilidades a moeda corrente, porque é ela o próprio meio em que se
materializa a indenização; 15 os direitos personalíssimos, como a honra, a liberdade, a cidadania; e as pessoas físicas ou jurídicas,
porque são sujeitos, e não objeto de direitos. 16
Há, todavia, algumas situações que têm ocasionado divergência entre os estudiosos, no que toca à possibilidade, ou não, de
desapropriação. Uma delas é a respeito do cadáver: enquanto alguns sustentam que é possível a desapropriação, desde que
atendidos os pressupostos constitucionais, outros têm pensamento contrário, inadmitindo o instituto por motivos de ordem moral
e religiosa e por não haver nem como identificar o sujeito da propriedade. 17 Dúvida também é suscitada a propósito dos bens
inalienáveis. Em relação a estes, porém, entendemos que nada obsta a que sejam desapropriados, porque a inviabilidade de
alienação não pode prevalecer diante do ius imperii do Estado. O que se exige, é claro, é que o motivo seja um daqueles previstos
na lei expropriatória.
2. BENS PÚBLICOS
Embora seja possível, a desapropriação de bens públicos encontra limites e condições na lei geral de desapropriações. A
possibilidade expropriatória pressupõe a direção vertical das entidades federativas: a União pode desapropriar bens dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, e os Estados podem desapropriar bens do Município. Assim sendo, chega-se à conclusão
de que os bens da União são inexpropriáveis e que os Municípios não têm poder expropriatório sobre os bens das pessoas
federativas maiores.
A despeito de não ser reconhecido qualquer nível de hierarquia entre os entes federativos, dotados todos de competências
próprias alinhadas no texto constitucional, a doutrina admite a possibilidade de desapropriação pelos entes maiores ante o
fundamento da preponderância do interesse, no qual está no grau mais elevado o interesse nacional, protegido pela União,
depois o regional, atribuído aos Estados e Distrito Federal, e por fim o interesse local, próprio dos Municípios. 18 Aliás, esse
fundamento foi reconhecido expressamente em decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em litígio que envolvia a União
e Estado-membro. 19
Por outro lado, são fixadas vedações em relação a Estados e Municípios, uns em relação a outros. Um Estado, por exemplo,
não pode desapropriar bens de outros Estados, nem podem os Municípios desapropriar bens de outros Municípios, ainda que
localizados em sua dimensão territorial. Nem o próprio Estado pode desapropriar bem de Município situado em Estado diverso.
Todas essas vedações emanam da norma contida no art. 2 o , § 2 o , da lei geral expropriatória. 20
Mesmo com esses limites, a possibilidade expropriatória de bens públicos submete-se a uma condição inafastável: a
entidade expropriante somente poderá promover o processo expropriatório se devidamente autorizada pelo Poder Legislativo de
seu âmbito. Com isso, é inviável a desapropriação apenas por iniciativa do Executivo. Destarte, para que se legitime a
desapropriação de bens públicos, exigível será a autorização por lei específica para tal desiderato.
Entre os estudiosos, lavra alguma controvérsia sobre a natureza dos bens públicos objeto da desapropriação. Segundo o
entendimento de alguns, somente seriam expropriáveis os bens públicos não afetados a uso ou serviço público. 21 Com a devida
vênia, não comungamos com tal pensamento. A destinação de bem público a determinado serviço administrativo não o torna
imune à desapropriação por entidade maior. A uma, porque a lei não procedeu a tal distinção; assim, ao intérprete não será lícito
fazê-lo. A duas, porque o motivo da desapropriação também repousará na necessidade do expropriante de utilizar o bem para
algum serviço público de sua competência. 22 Somente se for constatado algum desvio de finalidade, com propósitos escusos do