_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

formalmente indicado suas razões, até porque estas poderão estar registradas em assentamento administrativo diverso do ato,
acessível a qualquer interessado. Exemplo esclarecedor, no que toca à previsão legal da motivação, foi dado pela Lei nº 9.784, de
29.1.1999, reguladora do processo administrativo na esfera federal. Segundo o art. 50 dessa lei, exigem motivação, com
indicação dos fatos e dos fundamentos, vários tipos de atos administrativos, como os que negam, limitam ou afetam direitos ou
interesses; impõem ou agravam deveres, encargos ou sanções; decidem processos administrativos de concurso ou seleção
pública; decidem recursos administrativos etc. Ora, ao indicar os atos a serem expressamente motivados, o legislador considerou,
implicitamente, que outros atos prescindem da motivação. 53 Conclui-se do sistema da lei que, se os atos nela mencionados
estiverem sem fundamentação, serão inválidos, mas o serão por indevida contrariedade à determinação legal; de outro lado, os
que lá não constam não poderão ser tidos por inválidos pelo só fato da ausência da fundamentação expressa. Poderão sê-lo por
outras razões, mas não por essa. Só isso demonstra que não se pode mesmo considerar a motivação como indiscriminadamente
obrigatória para toda e qualquer manifestação volitiva da Administração.
Invocam alguns, em prol da tese da obrigatoriedade, o art. 93, X, da Constituição Federal, segundo o qual “as decisões
administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria
absoluta de seus membros” (redação da EC nº 45/2004). Entendemos, com a devida vênia, que tal fundamento não procede. E
por mais de uma razão. Em primeiro lugar, muitas dúvidas pairam sobre a interpretação da expressão “decisões
administrativas”. Na verdade, tanto pode entender-se que se trata de sinônimo de “atos administrativos”, como se pode
interpretar no sentido de que se cuida de atos administrativos decisórios, proferidos em processos administrativos em que haja
conflito de interesses. Esta última, aliás, parece ser a melhor interpretação. Sendo assim, a obrigatoriedade somente alcançaria
esse tipo de atos decisórios, mas não aqueles outros, da rotina administrativa, que não tivessem essa fisionomia.
Há, ainda, outro aspecto. O termo “motivadas”, constante do texto constitucional, também pode admitir mais de um
sentido, ou seja, tanto pode significar que as decisões administrativas devam ter motivação, como pode indicar que devam ter
motivo. Se este último for o sentido, nenhuma novidade terá o Constituinte acrescentado à clássica doutrina, que considera o
motivo como elemento, ou, para outros, requisito de validade dos atos administrativos.
Por fim, é importante destacar que o art. 93, X, se situa no capítulo constitucional destinado ao Poder Judiciário. Assim,
mesmo que se entenda que o texto exige de fato a motivação, a exigência envolveria apenas os atos do Poder Judiciário, sem
alcançar, por conseguinte, os praticados no âmbito do Poder Executivo.
Insistimos em afirmação que já fizemos: não consideramos de relevo distinguir entre atos vinculados ou discricionários.
Parece-nos, até mesmo, que se alguma dessas categorias pode dispensar a motivação, seria ela exatamente a dos atos vinculados,
porque nestes a situação de fato já tem descrição na norma, de modo que a validade ou não do ato decorreria de mero confronto
entre este e aquela. O mesmo não se passaria com os atos discricionários. Tendo o agente nessa hipótese a liberdade de eleger a
situação fática geradora de sua vontade, maior segurança se proporcionaria aos administrados se fosse ela descrita expressamente
no ato. Entretanto, mesmo aqui, inexistindo norma constitucional expressa, não se pode extrair a interpretação no sentido da
obrigatoriedade. 54
Sem dúvida nenhuma, é preciso reconhecer que o administrador, sempre que possa, deve mesmo expressar as situações de
fato que impeliram a emissão da vontade, e a razão não é difícil de conceber: quanto mais transparente o ato da Administração,
maiores as possibilidades de seu controle pelos administrados. Não obstante, se essa conduta é aconselhável, e se os
administradores devem segui-la, não se pode ir ao extremo de tê-la por obrigatória.
Na verdade, há inúmeros atos oriundos da prática administrativa que, embora tenham motivo, não têm motivação. Sirvam
como exemplo atos que denegam pedidos de autorização ou de permissão (que geram atuação discricionária), ou os atos
funcionais, como nomeação, exoneração de cargos em comissão etc. No bojo do ato não constam as razões do Administrador,
mas no processo administrativo estarão presentes na condição de motivo. Daí ser possível distinguir duas formas de
exteriorização do motivo: uma delas referida no próprio ato, como é o caso de atos que contêm inicialmente as justificativas
iniciadas por “considerando” (motivo contextual); outra forma é a que se aloja fora do ato (motivo aliunde ou per relationem),
como é a hipótese de justificativas constantes de processos administrativos ou mesmo em pareceres prévios que serviram de base
para o ato decisório. 55
Por outro lado, não é lícito ao administrador adotar, à guisa de motivo do ato, fundamentos genéricos e indefinidos, como,
por exemplo, “interesse público”, “critério administrativo”, e outros do gênero. Semelhantes justificativas demonstram
usualmente o intuito de escamotear as verdadeiras razões do ato, com o objetivo de eximi-lo do controle de legalidade pela
Administração ou pela via judicial. A dissimulação dos fundamentos não é o mesmo que praticar o ato por razões de
conveniência e oportunidade, fatores próprios dos atos discricionários. Em casos como aquele, portanto, o ato sujeita-se à
invalidação por vício no motivo, restaurando-se, em consequência, a legalidade ofendida pela manifestação volitiva do
administrador. A jurisprudência, acertadamente, tem endossado essa providência. 56