_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Relevante função do Estado moderno, a função administrativa é dentre todas a mais ampla, uma vez que é através dela que
o Estado cuida da gestão de todos os seus interesses e os de toda a coletividade. Por isso, tem sido vista como residual. Na
verdade, excluída a função legislativa, pela qual se criam as normas jurídicas, e a jurisdicional, que se volta especificamente para
a solução de conflitos de interesses, todo o universo restante espelha o exercício da função administrativa. Só por aí já é fácil
verificar a amplitude da função.
Não custa relembrar, nesta parte introdutória, que a função administrativa é desempenhada em todos os Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo todos os órgãos que, gerindo os interesses estatais e coletivos,
não estejam voltados à legislação ou à jurisdição.
3.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A expressão administração pública, como já vimos, admite mais de um sentido. No sentido objetivo, exprime a ideia de
atividade, tarefa, ação, enfim a própria função administrativa, constituindo-se como o alvo que o governo quer alcançar. No
sentido subjetivo, ao contrário, a expressão indica o universo de órgãos e pessoas que desempenham a mesma função.
No presente capítulo, vamos considerá-la sob o sentido subjetivo, porque a análise do tema envolve basicamente o conjunto
de órgãos de que se vale o Estado para atingir os fins colimados. É, portanto, o Estado-sujeito, o Estado-pessoa que vamos
estudar como Administração Direta e Indireta. 5
4.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
A organização administrativa resulta de um conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as relações
hierárquicas, a situação jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício da função administrativa.
Como o Estado atua por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, sua organização se calca em três situações fundamentais: a
centralização, a descentralização e a desconcentração. 6 Esta última, como vimos, por ser mero fenômeno interno, traduz, na
verdade, atividade centralizada, e, por tal motivo, o presente capítulo será dedicado à centralização e descentralização.
A centralização é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, ou seja, por intermédio dos inúmeros órgãos
e agentes administrativos que compõem sua estrutura funcional. Pela descentralização, ele o faz indiretamente, isto é, delega a
atividade a outras entidades. Na desconcentração, desmembra órgãos para propiciar melhoria na sua organização estrutural.
Exatamente nessa linha distintiva é que se situam a centralização e a descentralização. Quando se fala em centralização, a
ideia que o fato traz à tona é o do desempenho direto das atividades públicas pelo Estado-Administração. A descentralização, de
outro lado, importa sentido que tem correlação com o exercício de atividades de modo indireto.
Nessa linha de raciocínio, pode-se considerar a existência de uma administração centralizada e de uma administração
descentralizada, ambas voltadas para o cumprimento das atividades administrativas. Por via de consequência, já é oportuno
observar, nestas notas introdutórias, que a denominada administração direta reflete a administração centralizada, ao passo que a
administração indireta conduz à noção de administração descentralizada.
5.
PRINCÍPIOS REGEDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública – já estudamos o assunto – é regida por vários princípios jurídicos, uns de nível constitucional e
outros inseridos nas diversas leis que cuidam da organização dos entes federativos.
Em nível constitucional, sempre é relevante observar que os princípios se impõem a todas as esferas federativas,
abrangendo a administração direta e a indireta. Não há, portanto, qualquer restrição quanto à esfera de aplicação nos princípios
administrativos constitucionais básicos – a legalidade, a moralidade, a impessoalidade, a publicidade e a eficiência (art. 37,
caput, da CF, com a redação da EC n o 19/1998). A Constituição proclama, além desses, outros princípios específicos, que se
aplicam a situações particulares no cumprimento, pelo Estado, de sua função administrativa, como é o caso do concurso público,
da prestação de contas, da responsabilidade civil e outros do gênero. Tais princípios serão examinados no curso deste capítulo.
Em relação à União, vale a pena lembrar que seu estatuto organizacional relaciona cinco princípios que devem nortear a
atividade na Administração Federal: o planejamento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o
controle. 7 Realmente, esses são princípios que visam à melhor operacionalização dos serviços administrativos, possibilitando
que os órgãos estejam entrosados para evitar superposição de funções; que autoridades transfiram algumas funções de sua
competência a outros agentes, impedindo o assoberbamento de expedientes e a morosidade das decisões. Indispensável também
é que não haja improvisos, mas que, ao revés, sejam projetadas as ações administrativas de modo a serem atendidas as
prioridades governamentais. 8 Por fim, é preciso que se ramifiquem as competências, tornando os órgãos e pessoas fiéis