_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

consubstancia a própria criação do direito (ius novum). Além do mais, a função legislativa transcende à mera materialização das
leis para alcançar o status que espelha o exercício da soberania estatal, vale dizer, da autodeterminação dos Estados com vistas à
instituição das normas que eles próprios entendem necessárias à disciplina social.
Por esse motivo, tivemos a oportunidade de consignar, em trabalho que publicamos, que a regra geral, no caso de atos
legislativos, deve sempre ser a de não ser atribuída responsabilidade civil ao Estado, sobretudo porque a edição de leis, por si só,
não tem normalmente o condão de acarretar danos indenizáveis aos membros da coletividade.
É claro, porém, que a questão nem sempre apresenta essa simplicidade. No Direito estrangeiro, têm variado as soluções,
inclusive de doutrinadores. Em alguns casos, sustenta-se a total irresponsabilidade do Estado; em outros, entende-se que haverá a
responsabilidade do Estado se a lei causar dano a pessoas ou a grupos sociais; outros, ainda, só admitem a responsabilização no
caso de leis inconstitucionais. 72
Apesar da divergência existente entre os autores nacionais, entendemos que o ato legislativo não pode mesmo causar a
responsabilidade civil do Estado, se a lei é produzida em estrita conformidade com os mandamentos constitucionais. Com a
devida vênia dos que pensam em contrário, não vemos como uma lei, regularmente disciplinadora de certa matéria, cause prejuízo
ao indivíduo, sabido que os direitos adquiridos já incorporados a seu patrimônio jurídico são insuscetíveis de serem molestados
pela lei nova, ex vi do art. 5 o , XXXVI, da CF. Acresce, ainda, que a lei veicula regras gerais, abstratas e impessoais, não
atingindo, como é óbvio, direitos individuais.
Pode ocorrer, isto sim, e frequentemente ocorre, que a lei nova contrarie interesses de indivíduos ou de grupos, mas esse
fato, por si só, não pode propiciar a responsabilidade civil do Estado para obrigá-lo à reparação de prejuízos. Parece-nos
incoerente, de fato, responsabilizar civilmente o Estado, quando as leis, regularmente editadas, provêm do órgão próprio,
integrado exatamente por aqueles que a própria sociedade elegeu – pensamento adotado por alguns estudiosos. 73
Cumpre reconhecer, entretanto, que moderna doutrina tem reconhecido, em situações excepcionais, a obrigação do Estado de
indenizar, ainda que a lei produza um dano jurídico lícito. Isso ocorre particularmente quando a lei atinge direitos de determinado
grupo de indivíduos (p. ex.: o de propriedade), à custa de algum outro benefício conferido a um universo maior de destinatários.
Trata-se aqui de dano lícito indenizável, sujeito, no entanto, a que seja (a) economicamente mensurável, (b) especial e (c)
anormal. 74 De qualquer modo, sempre será necessária certa precaução no que tange à análise de tais situações, em ordem a evitar
que lei contrária a meros interesses possa gerar pretensões reparatórias despidas de fundamento jurídico.
2.
LEIS INCONSTITUCIONAIS
Enfoque inteiramente diverso é o que diz respeito à produção de leis inconstitucionais.
Quando se assenta a premissa de que a soberania do Estado permite àqueles que representam a sociedade a edição de atos
legislativos, a suposição é a de que tais atos devem guardar compatibilidade com a Constituição. Significa dizer que ao poder
jurídico e político de criação de leis, o Estado, por seus agentes parlamentares, tem o dever de respeitar os parâmetros
constitucionais. Por isso, assim como se pode afirmar ser lícita a edição regular de leis, pode também asseverar-se que é ilícito
criar lei em descompasso com a Constituição.
Desse modo, é plenamente admissível que, se o dano surge em decorrência de lei inconstitucional, a qual evidentemente
reflete atuação indevida do órgão legislativo, não pode o Estado simplesmente eximir-se da obrigação de repará-lo, porque nessa
hipótese configurada estará a sua responsabilidade civil. 75 Como já acentuou autorizada doutrina, a noção de lei inconstitucional
corresponde à de ato ilícito, provocando o dever de ressarcir os danos patrimoniais dele decorrentes. 76
Releva destacar alguns aspectos. Em primeiro lugar, a responsabilidade só se consuma se o ato legislativo efetivamente
produziu danos ao particular, pois que frequentemente a inconstitucionalidade da lei em nada afeta a órbita jurídica patrimonial
das pessoas. Depois, é preciso que a lei tenha sido declarada inconstitucional, visto que milita em seu favor a presunção de
constitucionalidade, presunção esta desmentida apenas quando o órgão judiciário expressamente proclamar a
inconstitucionalidade. 77 Por último, não há confundir o dano proveniente da lei inconstitucional ou aquele derivado de ato
praticado com base na lei inconstitucional. Em ambos os casos, o Estado será civilmente responsável, mas no primeiro é a lei em
si que provoca o dano, ao passo que no segundo é o ato praticado com base na lei; assim, a inconstitucionalidade lá é causa direta
da responsabilidade, enquanto que aqui é causa indireta.
Avulta, ainda, destacar que o fato gerador da responsabilidade estatal no caso – a inconstitucionalidade da lei – alcança tanto
a inconstitucionalidade material como a formal, pois que, na verdade, o vício de forma na lei também não escusa a ilegítima
atuação do órgão legislativo. 78 Primitivamente, admitia-se a responsabilidade apenas quando houvesse controle concentrado de
constitucionalidade; entretanto, atualmente já se considera que o controle incidental pode, da mesma forma, gerar a
responsabilidade do Estado, eis que inexiste qualquer óbice no direito positivo para tal conclusão. 79 A verdade é que tanto numa
hipótese quanto na outra fica reconhecido o erro legislativo.