_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

É fácil notar que o legislador pretendeu introduzir no polo passivo do processo todos aqueles que, de alguma forma, tenham
interesse no desfecho da causa e na apuração da lesão aos bens tutelados. Poderíamos, por questão de método, agrupá-las em três
categorias:
1.
2.
3.
a pessoa jurídica de onde promanou o ato;
os servidores, de qualquer nível, que de algum modo tenham contribuído para a lesão; e
os terceiros beneficiários diretos do ato lesivo.
A peculiaridade no rito da ação popular, quanto à legitimação passiva, reside na possibilidade de a pessoa jurídica ré deixar
de contestar a ação e atuar ao lado do autor, quando tal posição atender ao interesse público. 379
O Ministério Público intervém obrigatoriamente na ação popular e, em sua função de custos legis, cabe-lhe: (a) apressar a
produção da prova; (b) promover a responsabilidade civil ou criminal dos autores da lesão (art. 6 o , § 4 o ). No primeiro caso, deve
interpretar-se o texto legal no sentido de que tem legitimidade para produzir provas que constituam matéria de ordem pública,
mesmo que, em tese, de iniciativa do autor popular. 380 O mesmo dispositivo veda ao MP “assumir a defesa do ato impugnado ou
dos seus autores”. Trata-se de evidente erronia técnica da lei, absolutamente dispensável, aliás, já que o MP nem assume defesa
de ato algum, nem de quem o tenha praticado; compete-lhe tão somente a fiscalização da lei, podendo sua convicção ser
favorável, ou não, ao autor ou à sua conduta.
10.5. Objeto da Ação
O objeto fundamental da ação popular é o de anular atos lesivos aos bens sob tutela, como ecoa no texto constitucional.
A questão, porém, merece rápida e necessária observação. A Lei n o 4.717/1965 adota a clássica divisão do direito privado
no que concerne aos vícios dos atos, admitindo a existência de atos nulos (art. 2 o ) ao lado dos atos anuláveis (art. 3 o ). Sem a
crítica de maior análise a respeito dessa dicotomia e dos casos que a lei relacionou como integrantes de uma ou de outra das
categorias, o certo é que o autor tem a pretensão de invalidar a conduta lesiva ao patrimônio público, à moralidade administrativa
e ao meio ambiente.
A respeito da natureza do ato impugnado, tem lavrado controvérsia a respeito da necessidade, ou não, de comprovar-se a
lesividade do ato, além de sua ilegalidade. Tanto a Constituição como a Lei n o 4.717/1965 aludem à anulação de atos lesivos,
mas o diploma regulador inclui hipóteses em que, sem embargo da ilegalidade, não há propriamente lesividade. Por tal razão,
entendem alguns que, ocorrida a hipótese de ilegalidade prevista na lei, haverá lesividade concreta ou presumida; o que não se
pode é relegar a segundo plano o requisito da lesividade, sobretudo porque a lei não contém palavras inúteis. 381 Para outros,
porém, não basta a ilegalidade formal do ato, exigindo-se que a lesividade seja demonstrada sob o aspecto material ou moral, o
que exclui, em consequência, a presunção de lesividade. 382 Para outros, ainda, pode haver ilegalidade ou lesividade. 383
Em nosso entender, melhor é a primeira interpretação. Se o legislador considerou passíveis de ação popular atos nulos e
anuláveis, ao mesmo tempo em que se preocupou em proceder à enumeração de várias hipóteses consideradas como de nulidade
(art. 4 o ), com certeza as reputou sempre concreta ou presumivelmente lesivas, seja material, seja moralmente. Ocorrendo
qualquer delas, portanto, à sentença caberá anular o ato. Permitimo-nos, contudo, distinguir: se a lesão não for aferida
pecuniariamente, a decisão limitar-se-á à anulação do ato; caso possível essa aferição, aí sim, a sentença, além do conteúdo
anulatório, terá também conteúdo condenatório, em ordem a responsabilizar os agentes e terceiros que deram ensejo à lesão, o
que é expressamente autorizado pelo art. 11, da Lei n o 4.717/1965.
No caso de ser procedente o pedido, e reconhecida a ilegalidade, o bem jurídico a ser obtido é o da restauração da legalidade
rompida com a prática do ato lesivo. Como exemplo, se o ato de uma autarquia ofende o princípio da moralidade administrativa,
o autor popular formula a pretensão de invalidar esse ato e de ver restabelecida a situação de legalidade existente antes da prática
do ato.
Podemos averbar, por isso, que o objeto da ação é de caráter desconstitutivo, porque visa a desconstituir o ato lesivo a um
dos bens sob tutela.
10.6. Liminar
É de todo concebível que um ato lesivo possa produzir dano irreversível se não for imediatamente suspenso. Como é
evidente, a demora do desfecho da ação não permitiria a atuação da tutela preventiva, normalmente processada pela medida
liminar.
Originariamente, a lei da ação popular não previa a medida liminar, mas a Lei n o 6.513, de 20.11.1977, introduziu, no art.