_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

direito de preferência, pelo preço atual da coisa.”
A estrutura da retrocessão é de singela percepção. O Poder Público procede à desapropriação e ultima o respectivo processo,
pagando a devida indenização. Introduzido o bem no patrimônio público, o expropriante não concretiza a destinação do bem na
forma como se havia manifestado anteriormente, inclusive através da expressa referência a essa destinação no decreto
expropriatório. A hipótese, portanto, demonstra desinteresse superveniente do Poder Público pelo bem que desapropriou, ou, se
se preferir, pela finalidade a que se destinava a desapropriação.
É essa situação que gera a retrocessão, pois que o expropriante passa a ter a obrigação de oferecer ao ex-proprietário o bem
desapropriado, reembolsando-se do valor que pagou a este a título de indenização. Em outras palavras: o expropriante devolve o
bem, e o expropriado devolve o valor indenizatório devidameante atualizado. Com isso, o expropriado readquire o bem que lhe
havia sido desapropriado. Essa é a fisionomia do instituto da retrocessão.
A inovação mais significativa trazida pelo novo dispositivo foi o acréscimo de mais um suporte fático para a configuração
do instituto. Diante do texto, são dois esses suportes: (1 o ) o bem não ter o destino para o qual foi desapropriado; (2 o ) o bem não
ser utilizado em obras ou serviços públicos. No Código revogado, fazia-se menção apenas ao primeiro suporte.
Consequentemente, tais pressupostos devem ser interpretados de forma conjugada: não basta que o bem desapropriado não tenha
o destino anteriormente projetado; cumpre que, além disso, não tenha utilização para obras ou serviços públicos. Significa dizer
que, ainda que a finalidade não seja rigorosamente a que fora planejada antes, poderá o bem expropriado ser utilizado para fins
públicos – obras e serviços –, sucedendo, então, o que a doutrina convencionou denominar de tredestinação lícita, vale dizer,
alteração da finalidade inicial para outra finalidade pública – entendimento, diga-se de passagem, já há muito adotado por juristas
e tribunais.
A atualização da norma reside na exclusão da referência feita pelo Código revogado às pessoas obrigadas à retrocessão: a
União, os Estados e os Municípios. Ausente a menção no Código em vigor, o que se compatibiliza com a modernidade, é de
entender-se que todo aquele que, por lei, tiver aptidão jurídica para promover desapropriação estará sujeito à retrocessão no caso
de estarem presentes os pressupostos de sua consumação.
Registre-se, ainda, que o Código vigente alude a todos os tipos de desapropriação – necessidade ou utilidade pública, ou
interesse social. Conclui-se, portanto, ser sujeita à retrocessão qualquer modalidade de desapropriação.
Vale a pena observar que a tendência atual é a de dar ao expropriante, como faculdade primária, a possibilidade de proceder
à tredestinação de interesse público, reservando-se ao nível de obrigação secundária a alienação do bem e garantindo-se ao
expropriado o direito à preferência na aquisição. 229
2.
NATUREZA DO DIREITO
Lavra funda controvérsia sobre a natureza da retrocessão. Para alguns especialistas, a retrocessão constitui um direito real,
oponível erga omnes, ao passo que para outros tem natureza de direito pessoal, cabendo ao ex-proprietário apenas o direito à
indenização pelos prejuízos causados pelo expropriante.
Para os que advogam a tese de que se trata de direito real, o argumento é o de que a Constituição só autoriza a
desapropriação se houver os pressupostos nela estabelecidos, todos eles sempre retratando a futura execução de atividade de
interesse público. Ora, se o Poder Público desiste da desapropriação (rectius: desiste dos fins a que se destinava a
desapropriação), tem o proprietário o direito real de reivindicar a propriedade do bem. Por isso, a aquisição da propriedade pela
desapropriação tem caráter resolúvel: não atingido o fim colimado pelo Poder Público, resolve-se a aquisição e reingressa o bem
no patrimônio do ex-proprietário. 230 Há também algumas decisões judiciais que consideraram o direito como real. 231
A outra corrente doutrinária e jurisprudencial é a que considera a retrocessão como direito pessoal. Aliás, embora se
costume empregar essa expressão, a verdade é que, adotando maior precisão, essa doutrina entende que o instituto da retrocessão
não existe no ordenamento jurídico; o que existe é o direito pessoal do expropriado de postular indenização. Significa que,
mesmo havendo desistência da desapropriação e até mesmo alienado o bem a terceiro, só caberia ao ex-proprietário o direito
indenizatório, mas não o de reaver o bem, ou, o que é a mesma coisa, não o direito à retrocessão. O argumento mais poderoso
dessa corrente de pensamento está na própria posição do art. 519 do Código Civil. Situa-se o dispositivo no capítulo relativo à
preempção ou preferência, matéria típica do direito obrigacional, que se resolve em perdas e danos, numa evidente demonstração
de que disciplinam direitos pessoais.
O outro argumento provém do já mencionado art. 35 do Decreto-lei n o 3.365/1941. Ao estatuir que o ex-proprietário perde
seu direito de reivindicar o bem, ainda que nulo seja o processo de desapropriação, a lei considera definitivamente incorporado o
bem ao patrimônio público. Desse modo, o ex-proprietário não poderia ter o direito real de reaver a coisa, mas apenas o direito
pessoal de pleitear indenização, provando que sofreu prejuízo com a superveniente desistência do Poder Público, de dar a devida
232