_Manual de Direito Administrativo_(2017)_Jose dos Santos Carvalho Filho

Outro aspecto relevante para a análise do tema consiste na distinção que alguns doutrinadores fazem sobre limitação e
restrição do direito. A restrição refere-se ao exercício em si das faculdades inerentes ao conteúdo do direito; a limitação, ao revés,
já integra o conteúdo do direito, ou, em outras palavras, o próprio direito de propriedade tem sua dimensão jurídica condicionada
pelas várias limitações impostas no ordenamento jurídico. Assim, o conteúdo do direito já teria reduções relativas às limitações
administrativas, aos direitos de vizinhança etc. 61
Portanto, se quisermos caracterizar a natureza jurídica das limitações, poderíamos dizer que se trata de atos legislativos ou
administrativos de caráter geral, que dão o contorno do próprio direito de propriedade. É nesse sentido que os autores as colocam
entre as formas de intervenção do Estado na propriedade.
3. FUNDAMENTOS
O fundamento básico das limitações administrativas não difere em última análise do que dá escora às demais formas
interventivas. A propriedade deve atender a sua função social, dando prevalência ao interesse público sobre os interesses
particulares. É de invocar-se novamente os arts. 5 o , XXIII, e 170, III, da CF.
Em relação, porém, às limitações administrativas, é de toda a oportunidade invocar outro fundamento, normalmente
apontado pelos estudiosos: o exercício do poder de polícia. De fato, o poder de polícia encerra exatamente a prática de atos
administrativos que restringem e condicionam a liberdade e a propriedade, com vistas ao interesse coletivo.
Resulta daí, como bem observa MARIA SYLVIA DI PIETRO, que aos proprietários não cabe qualquer medida
administrativa ou judicial visando a impedir a imposição das limitações sobre as propriedades. 62 Acrescente-se que as limitações
ou estarão estampadas na própria lei, ou em atos normativos fundados em lei. Implicam, pois, o exercício do poder estatal para
assegurar o bem-estar comum.
É importante distinguir, a respeito do tema em foco, que tais ações administrativas encontram fundamento mais remoto na
denominada supremacia geral (ou sujeição geral), retratada no poder de soberania estatal. De forma mais próxima, o fundamento
repousa na supremacia especial (ou sujeição especial), esta direcionada especificamente a propriedades determinadas. 63
4.
INDENIZAÇÃO
Sendo imposições de ordem geral, as limitações administrativas não rendem ensejo à indenização em favor dos
proprietários. 64
As normas genéricas, obviamente, não visam a uma determinada restrição nesta ou naquela propriedade, abrangem
quantidade indeterminada de propriedades. Desse modo, podem contrariar interesses dos proprietários, mas nunca direitos
subjetivos. Por outro lado, não há prejuízos individualizados, mas sacrifícios gerais a que se devem obrigar os membros da
coletividade em favor desta.
É mister salientar, por fim, que inexiste causa jurídica para qualquer tipo de indenização a ser paga pelo Poder Público. Não
incide, por conseguinte, a responsabilidade civil do Estado geradora do dever indenizatório, a não ser que, a pretexto de impor
limitações gerais, o Estado cause prejuízo a determinados proprietários em virtude de conduta administrativa. Aí sim, haverá
vício na conduta e ao Estado será imputada a devida responsabilidade, na forma do que dispõe o art. 37, § 6 o , da Constituição
Federal.
Costuma-se confundir dois institutos que têm diferentes efeitos quanto à indenizabilidade: o alinhamento e o recuo
obrigatório de construção. O alinhamento é a linha limítrofe entre a propriedade privada e o domínio público urbano, sobretudo
no que diz respeito, usualmente, aos bens de uso comum do povo, como ruas, estradas, avenidas. Se o Poder Público altera o
alinhamento, reduzindo a área da propriedade privada, tem o dever de indenizar os proprietários prejudicados pelo novo traçado.
O recuo de construção, porém, é limitação administrativa genérica, pela qual o Poder Público não concede licença para novas
edificações em certo trecho da propriedade. Aqui a propriedade continua sob o domínio normal do proprietário, de modo que
nenhuma indenização lhe será devida pela imposição urbanística. Em suma, o alinhamento rende ensejo à perda da propriedade
e, consequentemente, à indenização, ao passo que o recuo impõe exclusivamente uma limitação de uso, não sendo devida
qualquer indenização. 65
5.
CARACTERÍSTICAS
Vejamos, pois, as características das limitações administrativas e, mais uma vez, o confronto com as anteriores formas
interventivas:
1.
são atos legislativos ou administrativos de caráter geral (todas as demais formas interventivas são atos singulares, com